{"id":272,"date":"2022-06-28T15:52:35","date_gmt":"2022-06-28T18:52:35","guid":{"rendered":"http:\/\/losintereses.ar\/?p=272"},"modified":"2022-06-28T15:52:39","modified_gmt":"2022-06-28T18:52:39","slug":"la-reconstruccion-de-la-democracia-argentina-1983-2003","status":"publish","type":"post","link":"http:\/\/losintereses.ar\/index.php\/2022\/06\/28\/la-reconstruccion-de-la-democracia-argentina-1983-2003\/","title":{"rendered":"La reconstrucci\u00f3n de la democracia Argentina. (1983-2003)"},"content":{"rendered":"\n

La reconstrucci\u00f3n de la democracia (uba.ar)<\/a><\/p>\n\n\n\n


Hugo Quiroga
La experiencia democr\u00e1tica: una historia de inestabilidad
El r\u00e9gimen democr\u00e1tico que se instal\u00f3 en 1983 transita por un complejo y ambiguo
proceso que revela, al mismo tiempo, signos favorables de consolidaci\u00f3n y rasgos
preocupantes de imperfecci\u00f3n institucional. Se ha afirmado, por un lado, el principio de
legitimidad democr\u00e1tica ( el apego mayoritario de los ciudadanos y partidos a las reglas
de sucesi\u00f3n pac\u00edfica del poder) y, por otro, no se han superado las deficiencias
institucionales y las profundas desigualdades sociales que representan serios desaf\u00edos
para la estabilidad de la democracia. En este tiempo han surgido nuevas demandas en la
sociedad y ellas tienen que ver con la b\u00fasqueda de igualdad social, con los deseos de
seguridad, con la eliminaci\u00f3n de la corrupci\u00f3n y con la calidad de las instituciones
p\u00fablicas, especialmente con aquellas que imparten justicia. En estos reclamos se hallan
los dif\u00edciles pero no imposibles avances de la democracia.
Lo que no ha registrado en la historia pol\u00edtica argentina, al menos hasta 1983, es la
completa actuaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n Nacional. Planteado el problema de este modo, es
evidente que la Ley Suprema no pudo garantizar por s\u00ed misma -con sus derechos y
garant\u00edas y con las reglas de competencia pac\u00edfica por el poder- la existencia de un
orden democr\u00e1tico estable. Nuestra democracia constitucional fracas\u00f3 en sus m\u00faltiples
intentos de estabilidad, inmersa como estuvo durante tanto tiempo en un rumbo err\u00e1tico
que la llev\u00f3 a alejarse del juego electoral limpio y pluralista y del respeto a las leyes. La
democracia se vuelve, sin duda, inestable por la falta de confianza en las reglas de
procedimiento constitucional, en la ausencia de un sistema de alternancia y en la
desobediencia de los militares al poder civil.
La historia de nuestra democracia es, en este sentido, entrecortada. Una democracia de
corta duraci\u00f3n -nuestra primera forma efectivamente democr\u00e1tica- se instaur\u00f3 entre
1916 y 1930, poniendo fin a un estilo de sufragio tutelado y a t\u00e9cnicas de control
clientelar, lo que condujo a ampliar el nivel de participaci\u00f3n pol\u00edtica mediante el
ejercicio de elecciones libres, plurales y competitivas. Durante dieciocho a\u00f1os la
competencia por el poder permaneci\u00f3 abierta, aunque no se logr\u00f3 establecer en ese
tiempo un verdadero sistema de alternancia. Un per\u00edodo muy breve, en el contorno de
un universo complejo que descans\u00f3 en continuidades profundas, no permiti\u00f3 fortalecer,
entonces, las instituciones democr\u00e1ticas ni crear un sistema de legitimidad en torno a
ellas.
Como bien ha se\u00f1alado Natalio Botana, a partir del golpe de 1930 la legitimidad
democr\u00e1tica se constituir\u00e1 en el problema permanente de la Argentina contempor\u00e1nea.
El per\u00edodo que sigue implicar\u00e1 un rotundo retroceso desde el punto de vista pol\u00edtico\u0002institucional para el orden democr\u00e1tico liberal naciente, cuyos efectos se trasladar\u00e1n
hasta el presente demostrando la realidad de la interconexi\u00f3n de los procesos. Pero el
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primer tramo de la democracia (el de dieciocho a\u00f1os), que no pudo tener continuidad,
mostr\u00f3 ya a todas luces su insuficiencia para crear entre ciudadanos y dirigentes una
confianza activa en la legitimidad de las instituciones democr\u00e1ticas. El golpe de 1930
represent\u00f3 la postergaci\u00f3n de la posibilidad de consolidar la democracia y de estructurar
un sistema de partidos.
Lo que se pudo construir no fue m\u00e1s que una democracia entrecortada, que sobrevivi\u00f3
penosamente entre seis golpes militares (1930-1943-1955-1962-1966-1976), fraude
electoral (en 1937) y proscripciones pol\u00edticas (del radicalismo en 1931, del peronismo
en 1958 y 1963) sin poder resolver las tensiones entre legitimidad e ilegitimidad
democr\u00e1tica. Despu\u00e9s de 1930, el \u00fanico presidente constitucional elegido en comicios
libres que pudo terminar su mandato fue el general Per\u00f3n, entre 1946-1952. En
definitiva, \u201cpretorianismo\u201d (es decir, la aceptaci\u00f3n de la participaci\u00f3n de los militares en
pol\u00edtica), escasa competencia entre partidos y rotaci\u00f3n del poder entre civiles y militares
fueron los elementos singulares de la vida pol\u00edtica argentina entre 1930 y 1983. A la
par, una l\u00ednea comunicante de pretensiones hegem\u00f3nicas de distintos signos, como la
que notoriamente instal\u00f3 el peronismo en 1946, atraves\u00f3 estas diferentes etapas. En este
universo, lo pol\u00edtico no logr\u00f3 instalarse en su especificidad y, ante la debilidad de los
partidos, las corporaciones fueron ocupando los espacios cedidos.
Un sistema pol\u00edtico como el argentino que entre 1916 y 1983 se desplaz\u00f3 sin cesar
entre momentos de legitimidad y de ilegitimidad democr\u00e1tica, no contribuy\u00f3,
naturalmente, a fortalecer la creencia efectiva en la Constituci\u00f3n Nacional, ni lleg\u00f3 a
crear en tantas d\u00e9cadas de historia institucional un poder democr\u00e1tico leg\u00edtimo, en torno
a las reglas pac\u00edficas de sucesi\u00f3n del poder, la libertad de sufragio y la soberan\u00eda
popular. De ah\u00ed, tambi\u00e9n, los desaf\u00edos para el nuevo per\u00edodo que comienza en 1983.
En s\u00edntesis, en la din\u00e1mica de este juego pol\u00edtico, nuestra democracia no fue capaz de
consolidar entre 1916 y 1983 un poder leg\u00edtimo y una cultura pol\u00edtica que la sostuviese.
Conviene recordar que los cambios en la cultura pol\u00edtica de una sociedad no se
producen, en general, tan abruptamente. Por eso advierte Norbert Lechner que una
cultura democr\u00e1tica es el resultado de un proceso hist\u00f3rico que requiere de un tiempo
para que se desarrollen costumbres y creencias en las que pueda apoyarse la
construcci\u00f3n institucional de la democracia. La legitimidad de las instituciones
democr\u00e1ticas supone la maduraci\u00f3n de una cultura c\u00edvica que, a su vez, se apoya en el
funcionamiento eficiente y duradero de las instituciones.
Es por eso que las dificultades del proceso de transici\u00f3n a la democracia que comienza
despu\u00e9s de la derrota de Malvinas no fueron pocas. Al mismo tiempo que la renaciente
democracia luchaba por institucionalizarse, deb\u00eda adecuarse a las exigencias de
reestructuraci\u00f3n de la econom\u00eda mundial, la que provoc\u00f3 considerables fisuras sociales.
En el Cono Sur, los procesos de democratizaci\u00f3n tuvieron lugar en el contexto de la
crisis de la deuda p\u00fablica, y en esa dif\u00edcil situaci\u00f3n los gobiernos aplicaron pol\u00edticas
neoliberales, de reforma del Estado, de reducci\u00f3n del d\u00e9ficit fiscal, de privatizaciones y
de exaltaci\u00f3n del mercado, cuyas consecuencias sociales crearon condiciones
desfavorables para la estabilidad de esos pa\u00edses.
La experiencia hist\u00f3rica nos ha ense\u00f1ado que la democracia no s\u00f3lo se edifica sino que
hay que saber que se edifica; lo significativo en este proceso es reconocer el sentido de
esa construcci\u00f3n para mejorar sus formas, para hacerla m\u00e1s habitable. No obstante, esa
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construcci\u00f3n parecer\u00e1 siempre inconclusa. La democracia nunca ser\u00e1 un r\u00e9gimen
acabado, logrado. Se construye y reconstruye de manera permanente; prevalece as\u00ed un
movimiento de reconstrucciones parciales. La democracia no puede ser m\u00e1s que una
realidad inacabada.
La reconstrucci\u00f3n de un r\u00e9gimen democr\u00e1tico es siempre una empresa colectiva, a la
que deben converger -y este no es un dato menor para los argentinos- tanto la amplia
mayor\u00eda de los ciudadanos como la totalidad de los partidos pol\u00edticos. A partir de 1983,
pareciera que los ciudadanos y dirigentes argentinos se han puesto de acuerdo sobre el
sistema pol\u00edtico bajo el cual desean vivir, sobre el modo de vida que han juzgado mejor.
La uni\u00f3n de estas convicciones es el m\u00e1s s\u00f3lido escudo que pueden encontrar las
acciones de los actores antidemocr\u00e1ticos y es la mejor defensa de un proyecto de vida
p\u00fablico y colectivo.
La democracia que renace en 1983 no es ajena a las realidades y condiciones de su
pasado, es decir, de un pasado que le da origen y condiciona pero que, a su vez, puede
terminar siendo transformado por ella. Sin duda, la fragilidad de nuestro pasado
democr\u00e1tico repercute en la capacidad actual del sistema pol\u00edtico para crear mejores
condiciones de estabilidad. Pasado, presente y futuro de un mismo proceso hist\u00f3rico,
abierto y en movimiento\u2026 Comprender las acciones contempor\u00e1neas es situarse en la
perspectiva de un presente activo en su relaci\u00f3n al pasado y con la mirada expectante
hacia el futuro.
El derrumbe de la dictadura militar de 1976 permiti\u00f3 a la sociedad argentina ingresar
en un nuevo per\u00edodo democr\u00e1tico con un horizonte de esperanza que la moviliz\u00f3 tras la
prosecuci\u00f3n de dos grandes objetivos: la renovaci\u00f3n del sistema pol\u00edtico y la
reorganizaci\u00f3n de la econom\u00eda. El \u00e9xito del per\u00edodo de transici\u00f3n que comenz\u00f3 en
1983, tanto en su faz pol\u00edtica como en la econ\u00f3mica, iba a depender en gran medida de
la interacci\u00f3n de ambos procesos. A partir de entonces una demanda de orden -pol\u00edtico
y econ\u00f3mico- se instal\u00f3 con intensidad en una sociedad que deseaba organizar su
capacidad de convivencia, luego de tantos a\u00f1os de retroceso y frusturaciones.
En efecto, en el t\u00e9rmino de una d\u00e9cada tuvo lugar la transici\u00f3n del autoritarismo a la
democracia y la transici\u00f3n de una econom\u00eda dirigida a una econom\u00eda de mercado,
aspectos fundamentales que abarca toda construcci\u00f3n institucional. Los cambios
pol\u00edticos se iniciaron con la instalaci\u00f3n de la democracia en 1983 y las reformas
econ\u00f3micas estructurales comenzaron en 1989. Ra\u00fal Alfons\u00edn y Carlos Menem, con
estilos, conductas y resultados diferentes, fueron los protagonistas principales de la
reconstrucci\u00f3n de la democracia argentina. Entre la necesidad de consolidar las
instituciones pol\u00edticas y la de afrontar las reformas econ\u00f3micas se fueron descubriendo
los desaf\u00edos de nuestra joven democracia.
El gobierno de Alfons\u00edn
La reorganizaci\u00f3n de la vida pol\u00edtica: entre el parlamento y la participaci\u00f3n
El 30 de octubre de 1983 tuvieron lugar las \u201celecciones fundacionales\u201d que abrieron
paso a una nueva etapa en la vida democr\u00e1tica, entre rumores de desestabilizaci\u00f3n, las
amenazas de los sectores golpistas y las disidencias en el frente militar. El resultado de
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los comicios confirm\u00f3 la continuidad del sistema bipartidista radical-justicialista que
rigi\u00f3 la vida pol\u00edtica argentina desde la segunda mitad del siglo XX, con la presencia de
dos fuerzas menores de escasa importancia: el partido intransigente y la Uni\u00f3n del
Centro Democr\u00e1tico (UCD). Los dos partidos mayoritarios lograron reunir el 92% de
los sufragios. Es decir, que los cambios pol\u00edticos iniciados con la transici\u00f3n tuvieron
como actores principales a las tradicionales fuerzas pol\u00edticas: el peronismo y el
radicalismo.
El triunfo electoral del radicalismo con la f\u00f3rmula Ra\u00fal Alfons\u00edn-V\u00edctor Mart\u00ednez, que
obtuvo casi el 52% de los votos, plante\u00f3 la posibilidad de una vuelta de p\u00e1gina en la
accidentada historia pol\u00edtica argentina y el inicio de un nuevo liderazgo social. El nuevo
Presidente asumi\u00f3 el 10 de diciembre de 1983 y convoc\u00f3 a la poblaci\u00f3n a una
concentraci\u00f3n en la Plaza de Mayo. Inmediatamente, qued\u00f3 a la vista el doble
significado del triunfo electoral: por un lado, se clausur\u00f3 el r\u00e9gimen autoritario de 1976
y, por el otro, se quebr\u00f3 la hegemon\u00eda electoral de cuatro d\u00e9cadas del peronismo. De
esta manera, el gobierno de Ra\u00fal Alfons\u00edn emergi\u00f3 ante los ojos de la mayor\u00eda como la
alternativa posible a un estado de retroceso y destrucci\u00f3n. El nuevo l\u00edder de los
argentinos supo sumar adhesiones, ya desde la campa\u00f1a electoral, sobre la base de un
discurso \u00e9tico-pol\u00edtico que opon\u00eda democracia a dictadura y justicia a impunidad frente
a la violaci\u00f3n de los derechos humanos. En la consideraci\u00f3n de la mayor\u00eda, el
radicalismo aparec\u00eda como el partido m\u00e1s coherente y con mayor aptitud para hallar
soluciones a una de las crisis m\u00e1s aguda de la argentina contempor\u00e1nea.
Con el advenimiento de la democracia la embrionaria esfera p\u00fablica halla su
representaci\u00f3n institucionalizada en el parlamento, de tal modo que ya no puede ser
exclusivamente identificada con los actores pol\u00edticos de finales de la dictadura, ni con
sus respectivos discursos, ni con sus lugares de comunicaci\u00f3n. Toda la sociedad se
incorpora ahora al r\u00e9gimen democr\u00e1tico mediante el sistema de representaci\u00f3n pol\u00edtica
establecido por el sufragio universal. En su nueva integraci\u00f3n la esfera p\u00fablica pol\u00edtica
ampl\u00eda tanto los temas como los lugares de discusi\u00f3n entre gobernantes y gobernados,
en la medida en que el gobierno democr\u00e1tico ofrece nichos de participaci\u00f3n y est\u00e1
obligado a la publicidad de sus actos. Sin embargo, conviene adelantar que este campo
de interacciones se ver\u00e1 en el mediano plazo debilitado tanto por el eclipse de la
discusi\u00f3n p\u00fablica, como por un conjunto de problemas de \u00edndole pol\u00edtico, militar y
econ\u00f3mico-social.
\u00bfCu\u00e1les son los temas de discusi\u00f3n p\u00fablica? y \u00bfcu\u00e1les son los lugares de
comunicaci\u00f3n de la naciente democracia?
Durante los primeros a\u00f1os, el gobierno de Alfons\u00edn se encontr\u00f3, por un lado,
amenazado por el persistente pasado autoritario y, por otro, se vio animado por las
demandas de participaci\u00f3n y por la imperiosa necesidad de consolidar la democracia.
De tal manera, al asegurar los derechos civiles y garantizar la libertad pol\u00edtica a trav\u00e9s
de las instituciones p\u00fablicas, se abri\u00f3 un per\u00edodo de lucha -que no ser\u00e1 largo- por la
ampliaci\u00f3n de la participaci\u00f3n pol\u00edtica. Una sucesi\u00f3n de acontecimientos y decisiones
gubernamentales, algunos de ellos con origen en el pasado y otros provenientes de la
propia transici\u00f3n, sacuden con diferente intensidad y modalidad las fibras de la
participaci\u00f3n social y las demandas de consolidaci\u00f3n de la democracia.
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En efecto, la participaci\u00f3n mayoritaria de la ciudadan\u00eda junto a las decisiones del
primer gobierno democr\u00e1tico fueron factores determinantes del acontecer pol\u00edtico de
una sociedad que retomaba cuidadosamente sus primeros pasos en la creaci\u00f3n de un
nuevo orden: el juicio a las Juntas Militares; la labor de la CONADEP (Comisi\u00f3n
Nacional de Desaparici\u00f3n de Personas) que fue sin duda el espacio de la sociedad civil;
el tratado de paz con Chile sustentado por un plebiscito; la implementaci\u00f3n de un
programa econ\u00f3mico heterodoxo conocido como Plan Austral que suscit\u00f3
inmediatamente un amplio apoyo de la sociedad; el Congreso Pedag\u00f3gico Nacional que
promovi\u00f3 un debate horizontal en el sistema educativo, con la participaci\u00f3n de diversos
sectores, sobre la futura ley de educaci\u00f3n; y la sociedad que se abroquela en las
instituciones de la democracia (con reuniones masivas en las plazas p\u00fablicas de todo el
pa\u00eds en defensa de la democracia) ante la rebeld\u00eda militar de 1987 y 1988.
La pol\u00edtica participativa permanece en lo fundamental, resumida entre 1984 y 1987,
en aquellas formas y espacios que, como v\u00edas de deliberaci\u00f3n convencional y no
convencional, despertaron esperanzas, pero que, entre otras cosas, por falta de
continuidad y consistencia, resultaron finalmente insuficientes a la hora de querer
construir un modelo diferente de sociedad. Se podr\u00eda convenir, entonces, en que la
democracia participativa comienza a declinar su fortaleza a partir de las elecciones de
septiembre de 1987 que causan una derrota electoral al partido gobernante, signo
elocuente de un imparable deterioro pol\u00edtico, que va estrechando los m\u00e1rgenes de
acci\u00f3n del gobierno. La gravedad de la crisis, el poder de los centros financieros
internacionales, y el peso de una sociedad altamente corporativa, doblegan la voluntad
pol\u00edtica del gobierno, mientras el sistema de partidos se resiente y los ciudadanos
pierden protagonismo y buscan desentenderse (en t\u00e9rminos relativos) de la pol\u00edtica.
Simult\u00e1neamente, las leyes de \u201cobediencia debida\u201d y \u201cpunto final\u201d, impulsadas por las
presiones de los rebeldes militares, que comprometen la continuidad de los juicios
militares -limitando la acci\u00f3n de la justicia- corroe igualmente la credibilidad
presidencial, que ha vuelto con estas medidas sobre sus propios pasos.
Hasta el comienzo del Plan Austral en 1985, el gobierno radical no hab\u00eda llegado a
percibir \u00edntegramente la gravedad de la crisis argentina ni los cambios de \u00e9poca que
impactaban fuertemente sobre ella. Cuando se propone plasmar, con un programa
heterodoxo, las reformas que permitir\u00edan acomodar el pa\u00eds a las nuevas condiciones del
capitalismo mundial, la oposici\u00f3n pol\u00edtica y sindical peronista sale a combatir con
dureza, con trabas parlamentarias y con la acci\u00f3n directa, los \u00e9xitos iniciales y a frenar
en nombre de una perimida matriz de pensamiento las t\u00e1cticas oficiales que buscaban un
rendimiento m\u00e1s adecuado del Estado y la econom\u00eda. Los grandes empresarios, de
incontenibles influencias en las instituciones pol\u00edticas, olvidan sus compromisos al ver
que la crisis econ\u00f3mica iba devorando la administraci\u00f3n radical y que el Estado
resultaba de m\u00e1s en m\u00e1s incapaz de manejarla. En general ese \u00abpaso al costado\u00bb no fue
interpretado como una reacci\u00f3n natural y defensiva del capital frente a una ca\u00edda que
parec\u00eda inevitable sino como una reacci\u00f3n consciente y contundente destinada a
producir un \u00abgolpe econ\u00f3mico\u00bb al final del mandato de Alfons\u00edn.
La sociedad hab\u00eda cifrado sus esperanzas de cambio en el resultado de un doble
proceso de transici\u00f3n. En relaci\u00f3n con la transici\u00f3n pol\u00edtica, el gobierno de Alfons\u00edn no
pudo subordinar completamente las Fuerzas Armadas a la democracia (un sector de
ellas, el denominado \u201ccarapintada\u201d, se resist\u00eda y se indignaba frente a los requerimientos
de saneamiento dirigidos desde el poder civil), mientras sus instituciones fundamentales
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-partidos y parlamento- funcionaban con normalidad. La incertidumbre generada en el
campo militar hizo m\u00e1s dif\u00edcil la transici\u00f3n econ\u00f3mica, en un pa\u00eds que requer\u00eda de
reformas estructurales para mejorar las condiciones de vida de la poblaci\u00f3n. En este
\u00faltimo punto estaban tambi\u00e9n centradas las expectativas sociales. El fracaso del Plan
Austral, las dificultades para reformar el Estado, as\u00ed como tambi\u00e9n la imposible
reestructuraci\u00f3n econ\u00f3mica, clausuran las posibilidades transformadoras del gobierno
radical y lo dejan pr\u00e1cticamente inhabilitado para continuar en el ejercicio del poder. El
corolario fue la crisis de gobernabilidad del primer gobierno constitucional sin que haya
entrado en crisis la legitimidad del sistema democr\u00e1tico.
Los lugares cl\u00e1sicos de la pol\u00edtica, amplificados por la movilizaci\u00f3n de los
ciudadanos y la participaci\u00f3n de algunos movimientos sociales en el primer tramo del
proceso de transici\u00f3n, fueron gradualmente erosionados por la impactante realidad de
una sociedad que no pod\u00eda conocer por entero el sentido de su ubicaci\u00f3n. El modelo de
espacio p\u00fablico participativo ha entrado en crisis. La disminuci\u00f3n del entusiasmo
ciudadano le quita centralidad a la participaci\u00f3n, mientras que la vida pol\u00edtica se aten\u00faa
y los espacios institucionales muestran sus l\u00edmites. La autoridad presidencial, que hab\u00eda
conferido al pa\u00eds una determinada estabilidad y seguridad como garante personal de la
transici\u00f3n en el dificultoso recorrido hacia la consolidaci\u00f3n de la democracia, se
abandona en una cierta inercia peligrosa. Hacia 1987, el Estado democr\u00e1tico ya no
puede continuar como antes ofreciendo un espacio p\u00fablico de participaci\u00f3n.
Por un momento el ciudadano se sinti\u00f3 part\u00edcipe de los asuntos p\u00fablicos: apoy\u00f3
abiertamente al sistema democr\u00e1tico, puso barrera a los alzamientos militares, particip\u00f3
de la discusi\u00f3n p\u00fablica (adem\u00e1s del Congreso Pedag\u00f3gico, del inter\u00e9s por el tema de los
derechos humanos y del apoyo la soluci\u00f3n pac\u00edfica en el conflicto con Chile por el
Beagle, una vasto sector de la poblaci\u00f3n se manifest\u00f3 a favor de la ley de divorcio y de
la patria potestad compartida) y mostr\u00f3 disposici\u00f3n para movilizarse por aquellas
cuestiones relativas a la buena marcha de la vida en com\u00fan. La pol\u00edtica parec\u00eda no ser
una cosa de pocos y la vida p\u00fablica resultaba aceptable y digna. Empero la vida privada
pronto se constituir\u00eda en el recinto donde los ciudadanos ir\u00edan a refugiar su indiferencia
luego de los desencantos y de la p\u00e9rdida de inter\u00e9s en los asuntos comunes. Un
individuo decepcionado abandonaba la posibilidad de convertirse en el sujeto de una
pol\u00edtica participativa, que ya no estaba dispuesto a generar, al mismo tiempo que un
gobierno presionado por la crisis y en apuros ya hab\u00eda decidido dejarla de lado.
La insubordinaci\u00f3n militar y los derechos humanos
El problema de la violaci\u00f3n de los derechos humanos en el Cono Sur (Chile, Uruguay,
Brasil y Argentina) plante\u00f3 en el espacio de las nuevas democracias una pregunta
decisiva sobre el legado del terror: la capacidad de estas democracias para juzgar a las
fuerzas armadas. El interrogante dejaba entrever las limitaciones institucionales del
sistema democr\u00e1tico para investigar y condenar a los responsables de los cr\u00edmenes, ante
una probable regresi\u00f3n autoritaria. La cuesti\u00f3n qued\u00f3, entonces, encerrada en la
exasperante tensi\u00f3n entre justicia y pol\u00edtica, entre las exigencias de reparaci\u00f3n \u00e9tica y el
realismo pol\u00edtico. \u00bfC\u00f3mo juzgar a las Fuerzas Armadas sin poner en peligro la
estabilidad del orden democr\u00e1tico? En los pa\u00edses mencionados, la \u201craz\u00f3n militar\u201d no
admite ni acepta discrepancias: reclama impunidad ante las consecuencias de la
aplicaci\u00f3n de m\u00e9todos ileg\u00edtimos de represi\u00f3n. Conviene aclarar, que la situaci\u00f3n es
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tambi\u00e9n diferente en cada pa\u00eds por las condiciones que rodearon el proceso de transici\u00f3n
desde un orden autoritario a un orden democr\u00e1tico.
Es por eso que ning\u00fan pa\u00eds en Am\u00e9rica Latina, que atraves\u00f3 por el horror de una
dictadura cruel, lleg\u00f3 tan lejos como la Argentina en la investigaci\u00f3n y juicio a las
Fuerzas Armadas, a\u00fan cuando no se pudo mantener en pie la sentencia condenatoria de
los culpables. La comparaci\u00f3n con los casos de Chile, Uruguay y Brasil muestra
n\u00edtidamente la diferencia entre las distintas soluciones adoptadas por los gobiernos
democr\u00e1ticos, las que sin duda responden a los cambios operados con el pasado seg\u00fan el
tipo de transici\u00f3n encarada: pactada o no pactada con el poder militar.
El juicio a las Juntas Militares realizado por el gobierno de Alfons\u00edn constituy\u00f3 una
transparente afirmaci\u00f3n del sistema democr\u00e1tico, a la vez que representaba el primer
antecedente de este tipo en Am\u00e9rica Latina. La restablecida democracia argentina
juzg\u00f3 -con sus instrumentos legales- a los responsables del quiebre institucional de 1976
y, por ende, a los responsables de la represi\u00f3n ilegal puesta en marcha con el r\u00e9gimen
militar. Simb\u00f3licamente se juzg\u00f3 tambi\u00e9n a todos los golpes de Estado y al
autoritarismo militar que durante cincuenta a\u00f1os hegemoniz\u00f3 la pol\u00edtica argentina. Pero
las dudas a disipar no eran pocas: \u00bfno hab\u00eda que esperar acaso una reacci\u00f3n violenta de
las fuerzas armadas o de un sector de ellas? Si tal situaci\u00f3n se presentaba, \u00bfla
democracia estar\u00eda en condiciones de poder sostener una posici\u00f3n \u00e9tica y defensora de
la sentencia condenatoria sin ser humillada? La pol\u00edtica de Alfons\u00edn formulada en
diciembre de 1983 se situaba inicialmente entre el leg\u00edtimo reclamo de justicia y la
necesaria preservaci\u00f3n del sistema democr\u00e1tico. \u00bfC\u00f3mo juzgar a toda una instituci\u00f3n
que, adem\u00e1s de disponer del monopolio de la fuerza, ha sido durante cincuenta a\u00f1os el
actor principal de la pol\u00edtica argentina?
Uno de los primeros pasos de la estrategia gubernamental en el tema de los derechos
humanos fue la creaci\u00f3n de la CONADEP por decreto presidencial del 15 de diciembre
de 1983, con la finalidad de recibir denuncias y pruebas para ser remitidas a la justicia.
El Informe de esa tarea titulado Nunca M\u00e1s, entregado al Presidente de la Naci\u00f3n el 20
de septiembre de 1984, y la emisi\u00f3n del programa de televisi\u00f3n que mostraba las
investigaciones realizadas, causaron un profundo malestar en los medios castrenses. El
\u201cdescenso al infierno\u201d, como Ernesto Sabato calificara a la dolorosa tarea emprendida
por la CONADEP, promovi\u00f3 el m\u00e1s grande acto de toma de conciencia de una
sensibilizada sociedad.
A fin de no inculpar a toda la instituci\u00f3n militar por la represi\u00f3n antisubversiva, la
estrategia gubernamental reform\u00f3 en febrero de 1984 el C\u00f3digo de Justicia Militar
estableciendo tres niveles de responsabilidad: los que planificaron y ejercieron la
supervisi\u00f3n; los que actuaron sin capacidad decisoria cumpliendo \u00f3rdenes; los que
cometieron exceso en el cumplimiento de directivas superiores. Ahora bien, entre la
reforma de este C\u00f3digo y la primera rebeli\u00f3n de abril de 1987 rond\u00f3 la incertidumbre en
el proceso de transici\u00f3n democr\u00e1tica, por la usina de rumores y la intoxicaci\u00f3n de
noticias militares, por los relevos y las designaciones en los altos mandos, por el esp\u00edritu
de cuerpo que se formaba entre la oficialidad media que resist\u00eda a ser juzgada, por las
diferencias suscitadas entre la justicia civil y el gobierno democr\u00e1tico, y por el pleito
entre la justicia civil y la justicia militar. El hecho m\u00e1s remarcable fue el temible clima
golpista que rode\u00f3 la iniciaci\u00f3n del juicio a los Comandantes. La noche del 21 de abril
de 1985 (la anterior a dicho comienzo), el presidente Alfons\u00edn en un discurso dram\u00e1tico
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denunci\u00f3 abiertamente la conspiraci\u00f3n golpista y convoc\u00f3 a los ciudadanos a defender
el sistema democr\u00e1tico. Alfons\u00edn debi\u00f3 admitir que el proceso a los Comandantes
provocaba tensiones, pero a\u00fan as\u00ed ese juicio, a su entender, \u201cterminar\u00e1 con cincuenta
a\u00f1os de frustraci\u00f3n democr\u00e1tica\u201d.
A partir del juicio a los responsables de la represi\u00f3n se abri\u00f3 una tensa relaci\u00f3n entre
el gobierno radical y las Fuerzas Armadas que estall\u00f3 con el alzamiento militar de
Semana Santa, en abril de 1987. La ley de punto final, sancionada en diciembre de
1986, sal\u00eda al cruce de las presiones militares con la finalidad de evitar posibles
rebeliones. El sentido de esa ley era evitar tanto la proliferaci\u00f3n de los juicios como
disipar el estado de sospecha que pesaba sobre la instituci\u00f3n militar, para lo cual se
promov\u00eda la aceleraci\u00f3n de las causas y la fijaci\u00f3n de un t\u00e9rmino de prescripci\u00f3n de la
acci\u00f3n penal. Se prev\u00eda, pues, plazos exiguos de 30 y 60 d\u00edas para denunciar hechos
nuevos y para procesar a quienes no lo hubieran sido. Cumplidos los mismos se
extingu\u00eda la acci\u00f3n penal. El dispositivo legal, que limitaba la acci\u00f3n de la justicia,
result\u00f3 sin embargo insuficiente para la voracidad de los \u201ccarapintadas\u201d, el sector del
Ej\u00e9rcito que se alz\u00f3 en armas cuatro meses m\u00e1s tarde, en abril de 1987.
El levantamiento de Semana Santa, encabezado por el teniente coronel Aldo Rico, que
mantuvo en vilo al pa\u00eds durante cuatro d\u00edas, termin\u00f3 con una sospecha de negociaci\u00f3n
entre el presidente Alfons\u00edn y los amotinados realizada en Campo de Mayo. Horas m\u00e1s
tarde, desde los balcones de la Casa Rosada Ra\u00fal Alfons\u00edn anunciaba ante una multitud
que la \u201ccasa est\u00e1 en orden\u201d, frase c\u00e9lebre que en la percepci\u00f3n colectiva hab\u00eda sonado
m\u00e1s a una claudicaci\u00f3n que a una entrega incondicional de los insurrectos. La decepci\u00f3n
de la ciudadan\u00eda era inevitable y el Estado democr\u00e1tico mostraba sus l\u00edmites en la
resoluci\u00f3n del tema de los derechos humanos.
En los primeros d\u00edas de junio de 1987, dos meses despu\u00e9s de la rebeli\u00f3n de Semana
Santa, se aprueba la ley que delimita la obediencia debida, en base a dos fuertes
considerandos. 1) Se presume de pleno derecho (sin admitir prueba en contrario) que los
oficiales jefes, oficiales subalternos, y suboficiales de las Fuerzas Armadas y de
seguridad, no son punibles por los delitos cometidos en la lucha contra el terrorismo por
haber obrado en virtud de obediencia debida. 2) La misma presunci\u00f3n se aplica a los
oficiales superiores que no hubieran revistado como comandantes en jefe, jefe de zona,
jefe de subzona o jefe de fuerzas de seguridad, salvo que en el plazo de 30 d\u00edas de
promulgada la ley se resuelva judicialmente que tuvieron capacidad decisoria o que
participaron en la elaboraci\u00f3n de las \u00f3rdenes.
No obstante, las rebeliones continuaron en Monte Caseros, enero de 1988, en Villa
Martelli, diciembre de 1988 y, finalmente, en diciembre de 1990 bajo el gobierno de
Carlos Menem. Las demandas rebeldes actualizaban una pretensi\u00f3n no resuelta en el
campo pol\u00edtico: la irresponsabilidad penal por lo actuado en la \u201cguerra sucia\u201d. La
soluci\u00f3n demorada del radicalismo, con las leyes de punto final y de obediencia debida,
fue incapaz de impedir la continuidad del reclamo de impunidad del sector carapintada
del Ej\u00e9rcito que exig\u00eda con las armas en la mano el reconocimiento de la sociedad por la
lucha contra la subversi\u00f3n. Las cuatro insurrecciones dejaban la sensaci\u00f3n de un
conflicto no resuelto, y eran la evidente demostraci\u00f3n de que las armas de un importante
sector de las fuerzas armadas no estaban al servicio del gobierno civil. Una parte activa
del viejo aparato del poder militar permanec\u00eda intacta. Los sediciosos de las tres
primeras sublevaciones no pudieron ser reprimidos por las fuerzas leales al gobierno de
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Alfons\u00edn, porque la demanda de impunidad cohesionaba a la instituci\u00f3n militar. En
cambio, la represi\u00f3n fue posible en el curso del cuarto episodio rebelde cuando el
conjunto de las fuerzas armadas tuvo la garant\u00eda del presidente Menem de indultar a los
responsables del orden autoritario de 1976.
Frente a los alzamientos b\u00e9licos y ante la resistencia militar a los juicios por violaci\u00f3n
de los derechos humanos, la sociedad civil puso de manifiesto una lealtad generalizada
al sistema democr\u00e1tico, hasta entonces nunca practicada, en un pa\u00eds que permaneci\u00f3
durante medio siglo regido por un sistema pol\u00edtico que cont\u00f3 a las Fuerzas Armadas
como uno de sus protagonistas principales. As\u00ed, una parte activa de la sociedad se
movilizaba en defensa de la continuidad de los juicios y la aplicaci\u00f3n de las condenas a
los responsables de la represi\u00f3n. Por eso, las leyes de punto final y obediencia debida
representaron en la mirada de la mayor\u00eda el triunfo del realismo pol\u00edtico sobre las
demandas \u00e9ticas y de justicia de la sociedad. La verdad de la justicia no coincidi\u00f3 con la
verdad de la pol\u00edtica. Las denominadas \u201cleyes de perd\u00f3n\u201d fueron conquistadas por la
presi\u00f3n de la espada. La democracia hab\u00eda perdido una batalla librada desde el campo
de la justicia, que sin duda caus\u00f3 un impacto negativo en la conciencia y en el \u00e1nimo de
los ciudadanos que hab\u00edan depositado su confianza en el Estado democr\u00e1tico, que ahora
comenzaba a dejar a un lado la responsabilidad de asegurar el castigo debido por los
actos criminales.
Las dificultades de la modernizaci\u00f3n democr\u00e1tica
El triunfo de Alfons\u00edn puso en la escena pol\u00edtica la incapacidad de algunos sectores
para comprender la evoluci\u00f3n y las aspiraciones de la sociedad en la \u00faltima \u00e9poca. No
se terminaba de entender que esta sociedad -muy golpeada por la represi\u00f3n pol\u00edtica y
social de la dictadura- no toleraba, ya m\u00e1s, pr\u00e1cticas y modelos autoritarios de
convivencia social. Ese fue, sin duda, el significado principal de la participaci\u00f3n social
en el proceso electoral del 30 de octubre. No fue s\u00f3lo un voto antidictatorial sino
tambi\u00e9n un reclamo democr\u00e1tico de transformaci\u00f3n social y cultural. Se buscaba una
salida integral a un estado de retroceso y deterioro del pa\u00eds, que diera lugar a una nueva
etapa de progreso social y modernizaci\u00f3n de la Argentina, fuera del marco del Estado
militar o de cualquier otra forma autoritaria de gobierno. La sociedad civil busc\u00f3, en
esencia, recomponer un espacio democr\u00e1tico y reconquistar el respeto a s\u00ed misma, luego
de varios a\u00f1os de tiran\u00eda militar.
Precisamente, el gobierno de Alfons\u00edn dise\u00f1\u00f3 una propuesta de modernizaci\u00f3n
democr\u00e1tica que puso en el horizonte social una esperanza y una alternativa a la
peque\u00f1ez y el atraso del gobierno militar. Ensay\u00f3 en un primer momento un programa
democr\u00e1tico renovador que atac\u00f3 varios frentes a la vez, por lo que encontr\u00f3
r\u00e1pidamente resistencia en los principales poderes corporativos: los militares, la iglesia,
los sindicatos. La modernizaci\u00f3n democr\u00e1tica reclamaba cambios culturales,
institucionales y pol\u00edticos y requer\u00eda de un amplio sustento social. La tarea no era f\u00e1cil
ni menor. Aunque contaba con el apoyo de la sociedad civil no hab\u00eda logrado en las
elecciones la mayor\u00eda en el Senado; tampoco el peronismo pol\u00edtico y sindical estaba
dispuesto a acompa\u00f1ar un proceso de reforma sobre el cual no ten\u00eda la iniciativa y ni el
control.
El gobierno radical avanz\u00f3 con prontitud en determinadas \u00e1reas y con diferentes temas
que generaban conflicto. Como vimos, el 13 de diciembre puso en marcha por decreto
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presidencial el juicio a los integrantes de las tres primeras Juntas Militares y dos d\u00edas
m\u00e1s tarde cre\u00f3 la CONADEP. En el terreno social implement\u00f3, a trav\u00e9s de una ley, un
programa alimentario nacional destinado a los sectores m\u00e1s postergados de la sociedad.
Otra iniciativa ya mencionada fue la convocatoria al Congreso Pedag\u00f3gico encargado
de crear un estado de opini\u00f3n y de elaborar propuestas para una nueva ley nacional de
educaci\u00f3n. Este congreso encontraba un significativo antecedente en aquel otro
celebrado en 1882 con la presidencia del general Roca, que dio lugar a una propuesta
educativa de avanzada que se plasm\u00f3 en la ley 1420, con sus principios de ense\u00f1anza
p\u00fablica, gratuita y obligatoria. Lo que estaba en juego en la propuesta del gobierno
radical no era s\u00f3lo la discusi\u00f3n de una ley de educaci\u00f3n sino el sistema educativo y
cultural que modelar\u00eda las futuras generaciones de los argentinos. Por eso, el tema abri\u00f3
la posibilidad de participaci\u00f3n a la sociedad y moviliz\u00f3 a la Iglesia Cat\u00f3lica a una
actuaci\u00f3n en\u00e9rgica por la defensa de sus intereses en la ense\u00f1anza privada y contra el
discurso demasiado laico que flotaba en el ambiente. Los resultados del Congreso no
fueron tal vez los esperados, la Iglesia a trav\u00e9s de sus delegados consigui\u00f3 una
participaci\u00f3n central en la elaboraci\u00f3n de los documentos finales.
Una de las propuestas m\u00e1s interesantes del proyecto renovador del radicalismo fue la
democratizaci\u00f3n sindical. Se apuntaba, fundamentalmente, a la libertad sindical y a la
inclusi\u00f3n de las minor\u00edas en los \u00f3rganos de conducci\u00f3n, al control de las elecciones por
el Estado y a la limitaci\u00f3n de la reelecci\u00f3n de los dirigentes. El proyecto de ley del
Ministro de Trabajo Antonio Mucci golpe\u00f3 en el coraz\u00f3n del poder gremial, por lo que
encontr\u00f3 cerradas resistencias. El proyecto fue aprobado en la c\u00e1mara de diputados y
rechazado por un voto en el senado, el de El\u00edas Sapag, el 15 de marzo de 1984. Esta fue
la primera derrota importante del radicalismo y se frustr\u00f3 la posibilidad de hacer
ingresar al sindicalismo en el proceso de democratizaci\u00f3n abierto en 1983. En abril de
ese a\u00f1o el ministro Mucci fue reemplazado por Juan Manuel Casella que llev\u00f3 adelante
una pol\u00edtica conciliadora con los sindicatos. No obstante, los enfrentamientos y las
tensiones con el gobierno de Alfons\u00edn no cesar\u00e1n. La CGT, unificada por Sa\u00fal Ubaldini
en enero de 1984, organiz\u00f3 trece paros nacionales. Finalmente, se sanciona la ley 23071
de reordenamiento sindical que imped\u00eda el control gubernamental de las elecciones y la
representaci\u00f3n de las minor\u00edas en los \u00f3rganos de conducci\u00f3n. La imposible
democratizaci\u00f3n sindical hab\u00eda llegado a su fin.
El proyecto inicial de Alfons\u00edn preve\u00eda tambi\u00e9n el impulso en la agenda p\u00fablica de un
acuerdo con los partidos pol\u00edticos y un acuerdo con los sectores econ\u00f3micos y
sindicales. En primer lugar, el Acta de Coincidencias Pol\u00edticas fue firmada con las
principales fuerzas de la oposici\u00f3n en el mes de junio de 1984. Sobre la base de un
n\u00facleo de coincidencias m\u00ednimas se buscaba fortalecer el sistema pol\u00edtico-institucional
para crear mejores condiciones en la dura tarea de la reconstrucci\u00f3n econ\u00f3mica. Detr\u00e1s
de esta propuesta aparec\u00edan las temores que generaban los eventuales problemas de
gobernabilidad. R\u00e1pidamente se vio la inviabilidad de este acuerdo. Su fracaso se debi\u00f3
principalmente a la debilidad y a la crisis interna del partido justicialista, que no hab\u00eda
superado a\u00fan su derrota electoral, y el creciente poder del sector gremial en la esfera
partidaria y pol\u00edtica, que no estaba muy dispuesto a los acuerdos. En segundo lugar, la
v\u00eda de la \u201cconcertaci\u00f3n\u201d con los sectores empresariales y sindicales fue la otra estrategia
dise\u00f1ada por Alfons\u00edn, que comenz\u00f3 a desarrollarse en el mes de agosto de 1984, pero
que cobro mayor impulso luego del fracaso del Acta de Coincidencias. En la
perspectiva del gobierno se vislumbraba un acuerdo semejante al Pacto de la Moncloa
firmado durante la transici\u00f3n espa\u00f1ola. Sin embargo, en la Argentina las cosas ser\u00edan a
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este nivel muy diferentes. Por sus diferencias con el gobierno, la CGT realiz\u00f3 un paro
nacional en el mes de septiembre de 1984 y suspendi\u00f3 (durante una semana) su
participaci\u00f3n en la concertaci\u00f3n en enero de 1985. El poder sindical ampli\u00f3 sus alianzas
con la Iglesia y sectores empresariales para profundizar su pol\u00edtica de confrontaci\u00f3n con
el gobierno nacional. Entre la crisis econ\u00f3mica y la creciente inflaci\u00f3n fue
languideciendo la propuesta de concertaci\u00f3n que ya no interesaba a las entidades
empresarias ni a las sindicales. Ante el fracaso de la concertaci\u00f3n, el presidente
Alfons\u00edn cambiar\u00e1 de estrategia.
Sin duda, 1985 es el momento de inflexi\u00f3n de la pol\u00edtica radical. Tal vez se podr\u00eda
afirmar que es la marca del surgimiento del \u201calfonsinismo\u201d, es decir, de la producci\u00f3n
de un discurso renovador con propuestas de modernizaci\u00f3n social que se alejaba de las
concepciones tradicionales del partido centenario. M\u00e1s all\u00e1 de sus resultados finales,
tres hechos principales distinguen a este nuevo per\u00edodo que se clausura en 1987: el Plan
Austral, el Consejo para la Consolidaci\u00f3n de la Democracia y el discurso de Parque
Norte.
El punto nodal de la crisis que viv\u00eda la Argentina en los comienzos de la transici\u00f3n se
encontraba en la gravedad de la crisis econ\u00f3mica y en el problema de la deuda externa.
La respuesta antiinflacionaria de car\u00e1cter gradualista aplicada por el Ministro de
Econom\u00eda Bernardo Grinspun hab\u00eda resultado un rotundo fracaso. En febrero de 1985,
Grinspun fue reemplazado por Juan Sourrouille, quien puso en marcha un plan
econ\u00f3mico heterodoxo, elaborado bajo la m\u00e1s absoluta reserva sin conocimiento incluso
del partido radical, denominado Plan Austral, que entre otras medidas modifica el signo
monetario. Dado a conocer a mediados de junio, el plan fue muy bien recibido por el
conjunto de la poblaci\u00f3n. Los \u00e9xitos iniciales, al controlar la inflaci\u00f3n, contribuyeron a
que el radicalismo ganara las elecciones legislativas de noviembre de 1985, a pesar de
que perdiera 14 puntos desde las elecciones de 1983.
La reconstrucci\u00f3n de la democracia en una sociedad conflictiva como la nuestra
requer\u00eda, mucho m\u00e1s que en los pa\u00edses que disfrutan de un orden pol\u00edtico estable, de un
compromiso c\u00edvico tendiente a crear las condiciones para la estabilidad. Pero estas
condiciones no pueden ser forjadas solamente en los acuerdos pol\u00edticos expl\u00edcitos, sino
que tambi\u00e9n ellas deber\u00edan formarse en el espacio que se consiente a una mayor
participaci\u00f3n social. Desde este punto de vista no se ubic\u00f3 en la buena direcci\u00f3n el
discurso presidencial pronunciado en la Plaza de Mayo a fines de abril de 1985, cuando
se convoc\u00f3 oficialmente a la sociedad a la defensa de la democracia por las amenazas
golpistas. Alfons\u00edn dej\u00f3 pasar la oportunidad -lo que marcaba un cambio de etapa- de
crear un eje pol\u00edtico de unificaci\u00f3n nacional, en los hechos, alrededor de la defensa de la
democracia, por encima del apoyo a su gobierno. Por el contrario, anunci\u00f3 ante una
multitud integrada por radicales, sectores del peronismo, intransigentes, socialistas e
independientes, el inicio de una \u201ceconom\u00eda de guerra\u201d. Esta definici\u00f3n de austeridad que
apuntaba a controlar los gastos y frenar la inflaci\u00f3n pareci\u00f3 clausurar las posibilidades
de acuerdo social para encarar reformas profundas. Luego vendr\u00e1 la declaraci\u00f3n del
estado de sitio en octubre del mismo a\u00f1o por 60 d\u00edas ante la denuncia de campa\u00f1as
desestabilizantes, y m\u00e1s tarde el ascenso de dos oficiales detenidos y acusados, bajo esa
medida excepcional, de complotar contra el gobierno y la democracia, lo que fue un
nuevo motivo de decepci\u00f3n entre sectores del progresismo.
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El Consejo para la Consolidaci\u00f3n de la Democracia fue creado por decreto presidencial
del 24 de diciembre de 1985, coordinado por el fil\u00f3sofo del derecho Carlos Nino e
integrado por juristas, pol\u00edticos y personalidades de actuaci\u00f3n en la vida nacional, con la
misi\u00f3n de elaborar un proyecto transformador fundado en la \u00e9tica de la solidaridad y en
la democracia participativa. El gobierno radical promov\u00eda la elaboraci\u00f3n de un proyecto
de reforma constitucional de car\u00e1cter semipresidencial que ir\u00eda a reemplazar al cl\u00e1sico
r\u00e9gimen presidencialista argentino. Los estudios preliminares, finalmente, no
concluyeron en acuerdos legislativos por la escasa aceptaci\u00f3n que tuvo la iniciativa
entre ciertos sectores del radicalismo y del peronismo.
Otro momento sobresaliente de este per\u00edodo fue el acercamiento de intelectuales
laicos y progresistas al Estado, en fuerte contraste con el momento de mayor
desconfianza que hubo hacia ellos impulsado por el r\u00e9gimen militar de 1976. Ra\u00fal
Alfons\u00edn convoc\u00f3 a un grupo de intelectuales, independientes y afiliados al partido
radical, a participar en la elaboraci\u00f3n de los textos presidenciales que iban a fijar los
grandes temas de la agenda pol\u00edtica. La convocatoria, que no exig\u00eda entonces la
afiliaci\u00f3n partidaria, modific\u00f3 el v\u00ednculo entre intelectuales y poder pol\u00edtico. La
producci\u00f3n m\u00e1s significativa de ese n\u00facleo de hombres de ideas, conocido como
\u201cGrupo Esmeralda\u201d, fue el Discurso de Parque Norte que Alfons\u00edn ley\u00f3 en el mes de
diciembre de 1985 ante el plenario de delegados al Comit\u00e9 Nacional de su partido. Los
grandes temas propuestos por el Presidente, la \u201cdemocracia participativa\u201d, la
\u201cmodernizaci\u00f3n\u201d, y la \u201c\u00e9tica de la solidaridad\u201d, marcaron un cambio de rumbo en el
discurso presidencial, a la vez que propon\u00eda una convocatoria a los actores de la
transici\u00f3n, por encima de los intereses del partido oficial.
La hiperinflaci\u00f3n y el retiro anticipado del gobierno
El \u00e9xito inicial del plan Austral le permiti\u00f3 al gobierno radical mantener la iniciativa
pol\u00edtica hasta 1987. A partir de entonces, debilitado por el deterioro de la econom\u00eda y
por el reducido apoyo social, ingres\u00f3 en un proceso de negociaci\u00f3n con los poderes
corporativos, econ\u00f3micos y sindicales, sin encontrar una alternativa viable a la gravedad
de la crisis econ\u00f3mica. Atr\u00e1s quedaban los impulsos de un proyecto modernizador que
hab\u00eda sido superado por la voracidad de la crisis y por la falta de apoyo. El gobierno de
Alfons\u00edn ingres\u00f3 en 1987 en un proceso progresivo de rigidez, del que no podr\u00e1 salir,
hasta llegar al descontrol provocado por situaciones hiperinflacionarias y anomicas, que
lo obligan a adelantar el traspaso del poder en 1989.
Las medidas de estabilizaci\u00f3n heterodoxas del plan Austral resultaron insuficientes
para resolver problemas estructurales. En febrero de 1986, el ministro Sourrouille
anunci\u00f3 la segunda etapa del plan Austral en la que propon\u00eda un paquete de medidas de
car\u00e1cter ortodoxo que estaba dirigido a la reforma del Estado y a la reducci\u00f3n del d\u00e9ficit
fiscal, al mismo tiempo que se apuntaba a la reconversi\u00f3n industrial y al aumento de las
exportaciones. A pesar de los esfuerzos gubernamentales, la inflaci\u00f3n sigui\u00f3 creciendo
junto con el malestar de los ciudadanos. En esta nueva etapa, Alfons\u00edn materializ\u00f3
sendos acuerdos con un sector del poder econ\u00f3mico, los denominados Capitanes de la
Industria, y con un sector del poder sindical, el Grupo de los 15. En efecto, a poco de
andar el plan Austral mostr\u00f3 sus l\u00edmites y evidenci\u00f3 la necesidad de su reformulaci\u00f3n,
lo que anim\u00f3 al gobierno radical a producir un giro en el marco de sus alianzas. La
nueva estrategia econ\u00f3mica requer\u00eda de otro tipo de acuerdos. Dicha reformulaci\u00f3n,
conocida en el mes de febrero de 1987, tuvo el prop\u00f3sito de liberalizar la econom\u00eda y
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promover las exportaciones, medidas que ven\u00edan reclamando los Capitanes de la
Industria (entre otros, Gregorio P\u00e9rez Companc, Carlos Bulgheroni, Eduardo
Oxenford).
El nuevo marco de alianzas que defini\u00f3 el presidente Alfons\u00edn arrastr\u00f3 tambi\u00e9n al
partido radical. Los hombres de la Junta Coordinadora Nacional (la \u201cCoordinadora\u201d),
encabezados por Enrique Nosiglia, fueron desplazando en algunos lugares claves a los
sectores hist\u00f3ricos del radicalismo, incluso a los provenientes del propio movimiento de
Alfons\u00edn, el Movimiento de Renovaci\u00f3n y Cambio, para actuar como sost\u00e9n de la nueva
\u00e9poca. El acercamiento al Grupo de los 15 (opositor al secretario de la CGT, Sa\u00fal
Ubaldini) fue promovido por los propios dirigentes de la Coordinadora. As\u00ed, a fines de
marzo de 1987 fue designado ministro de trabajo Carlos Alderete, dirigente del gremio
de Luz y Fuerza, integrante del mencionado grupo. Atr\u00e1s hab\u00eda quedado la propuesta de
democratizaci\u00f3n del sindicalismo y las intenciones de frenar el poder de las
corporaciones. Como era de esperar, y m\u00e1s all\u00e1 de algunas diferencias, la CGT de
Ubaldini y las 62 Organizaciones dirigida por Lorenzo Miguel elogiaron la acci\u00f3n del
nuevo ministro de trabajo, poniendo de manifiesto la l\u00f3gica corporativa de los gremios.
De todas maneras, esto no impidi\u00f3 que Sa\u00fal Ubaldini estrechara sus alianzas con
Antonio Cafiero, l\u00edder del movimiento renovador en el peronismo y candidato a
gobernador de la provincia de Buenos Aires en las elecciones de septiembre de 1987. A
estas alturas, el peronismo pol\u00edtico parec\u00eda haber superado los efectos de la derrota
electoral de 1983, se reorganizaba como oposici\u00f3n desde la direcci\u00f3n renovadora de
Cafiero, recuperaba protagonismo en el interior de su propio partido, y se mostraba
como una alternativa de poder.
El a\u00f1o 1987 fue muy dif\u00edcil para el presidente Alfons\u00edn, y en buena medida traz\u00f3 una
frontera en su per\u00edodo de gobierno, al indicar un antes y un despu\u00e9s en t\u00e9rminos de
gesti\u00f3n. Debi\u00f3 enfrentar los sucesos de Semana Santa, el fracaso de la alianza con el
Grupo de los 15, el malestar de los grupos econ\u00f3micos, el descontrol de la inflaci\u00f3n, la
derrota electoral de septiembre, las resistencias en el interior de su partido y la p\u00e9rdida
de legitimidad de apoyo. En este universo complejo, las elecciones del mes septiembre
tuvieron un doble significado. Por un lado, la derrota electoral. El peronismo recuper\u00f3
su caudal electoral hist\u00f3rico, obtuvo el 41,48% de los votos, el control de 17 provincias
y logr\u00f3 la mayor\u00eda en la c\u00e1mara de diputados. El radicalismo s\u00f3lo triunf\u00f3 en la Capital
Federal, C\u00f3rdoba y R\u00edo Negro. El resto de las gobernaciones qued\u00f3 en manos de
partidos provinciales. Por el otro, la ruptura del marco de alianzas entablado con un
sector del sindicalismo y de los empresarios. Alderete renunci\u00f3 al ministerio de trabajo
y fue reemplazado por Ideler Tonelli. En el ministerio del interior fue designado
Enrique Nosiglia y en el ministerio de obras y servicios p\u00fablicos Rodolfo Terragno. La
gravedad de la crisis se revelaba igualmente en la p\u00e9rdida de liderazgo social de
Alfons\u00edn.
Inmediatamente vinieron las reformas al plan econ\u00f3mico luego de las cr\u00edticas de la
oposici\u00f3n y de dirigentes del partido radical, y la b\u00fasqueda de un pacto de
gobernabilidad con los partidos pol\u00edticos. La p\u00e9rdida de legitimidad del gobierno le
restaba fuerza y posibilidades para ordenar una situaci\u00f3n que se agravaba
progresivamente. En agosto de 1988 el presidente Alfons\u00edn puso en marcha el
denominado plan Primavera que pretend\u00eda impulsar las todav\u00eda pendientes reformas
estructurales. En el contexto de la crisis mundial, los gobiernos de los pa\u00edses
desarrollados y los organismos multilaterales de cr\u00e9dito recomendaban pol\u00edticas
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p\u00fablicas semejantes: medidas de ajuste, control fiscal, promoci\u00f3n de las inversiones
extranjeras, la definici\u00f3n de un perfil productivo sobre la base de la especializaci\u00f3n y la
b\u00fasqueda incesante de integraci\u00f3n regional. Los organismos financieros internacionales
tambi\u00e9n dise\u00f1aron un modelo de gesti\u00f3n p\u00fablica. El Banco Mundial, en su Informe de
1988, recomendaba, como una v\u00eda de soluci\u00f3n para las econom\u00edas altamente
endeudadas de los pa\u00edses del Tercer Mundo, el cobro de los servicios de salud y
educaci\u00f3n universitaria que prestaba el sector p\u00fablico, as\u00ed como tambi\u00e9n el desarrollo de
una l\u00ednea de privatizaciones de las empresas estatales para mejorar la eficiencia de las
mismas y reducir la absorci\u00f3n de recursos fiscales. El debate ya se hab\u00eda instalado en la
Argentina, y uno de sus ejes principales era la dicotom\u00eda privatizaci\u00f3n\/estatizaci\u00f3n. Por
eso, Rodolfo Terrgano se convirti\u00f3 en el ministro m\u00e1s pol\u00e9mico de la administraci\u00f3n de
Alfons\u00edn con su moderada pol\u00edtica de privatizaciones, mientras los trabajadores estatales
se preparaban para luchar contra la \u201cola privatista\u201d que hab\u00eda irrumpido en el escenario
argentino.
El a\u00f1o 1989 tuvo un mal comienzo para el gobierno radical. A fines del mes de enero
el pa\u00eds se vio sacudido por la acci\u00f3n terrorista del grupo denominado \u201cMovimiento
Todos por la Patria\u201d que atac\u00f3 un cuartel militar en La Tablada, en Buenos Aires, que
dej\u00f3 un saldo de 28 muertos entre sus integrantes. En el mes de febrero un colapso
econ\u00f3mico puso fin al plan Primavera y a los intentos de privatizaci\u00f3n, derivando en la
crisis final del gobierno de Alfons\u00edn. Lo que sigui\u00f3 despu\u00e9s fue el descontrol financiero
y monetario. El 30 de marzo de 1989 el candidato presidencial de la uni\u00f3n c\u00edvica
radical, Eduardo Angeloz, exigi\u00f3 la renuncia del ministro Sourrouille con la intenci\u00f3n
de separarse del fracaso de la pol\u00edtica econ\u00f3mica del gobierno. Juan Carlos Pugliese le
sucedi\u00f3 en el cargo, quien fue reemplazado al poco tiempo por Jes\u00fas Rodr\u00edguez. Las
elecciones presidenciales tuvieron lugar el 14 de mayo en medio de un clima de alta
inflaci\u00f3n, y el vencedor fue el candidato justicialista, Carlos Menem. La crisis
econ\u00f3mica encontr\u00f3 finalmente su m\u00e1s alta expresi\u00f3n en el colapso hiperinflacionario
de fines de mayo: especulaci\u00f3n financiera, corridas bancarias, estallidos sociales. Ante
el descontrol de la econom\u00eda y frente a la crisis de confianza en la moneda nacional, el
d\u00f3lar termin\u00f3 gobernando la sociedad. Sin autoridad pol\u00edtica capaz de controlar el
desorden, el presidente Alfons\u00edn renunci\u00f3 a su cargo el 8 de julio de 1989, seis meses
antes de que venciera el mandato constitucional.
Con todo, el legado principal del gobierno de Alfons\u00edn ser\u00e1 el respeto a la ley y a las
instituciones que transfirieron pac\u00edficamente el poder. A la vez, una decisi\u00f3n que dej\u00f3
una impronta en su gobierno fue el hist\u00f3rico juicio a las Juntas Militares. En ese
per\u00edodo, atravesado por sublevaciones militares y situaciones hiperinflacionarias, los
ciudadanos y dirigentes demostraron su apego a los valores de la vida democr\u00e1tica. Pero
en el transcurso de su mandato, Alfons\u00edn dej\u00f3 sin resolver dos temas centrales para la
estabilidad de la democracia: la subordinaci\u00f3n total de las fuerzas armadas al poder
civil, por lo cual qued\u00f3 inconclusa la transici\u00f3n pol\u00edtica, y las reformas estructurales de
la econom\u00eda. De esas tareas se encargar\u00e1 su sucesor en fiel sinton\u00eda con el clima de
\u00e9poca.
El gobierno de Menem
La adecuaci\u00f3n a los cambios de \u00e9poca
Carlos Menem triunf\u00f3 en las elecciones del 14 de mayo de 1989 con el 47,3% de los
votos frente a su rival del radicalismo Eduardo Angeloz que obtuvo el 32,4%. Mientras
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el candidato radical hizo gala en su campa\u00f1a de la racionalidad econ\u00f3mica, el candidato
justicialista enarbol\u00f3 banderas de corte populista, que inmediatamente dej\u00f3 a un lado,
para aplicar desde el primer d\u00eda de la funci\u00f3n p\u00fablica un programa de signo opuesto. No
hubo aqu\u00ed ning\u00fan intento por sostener el discurso de campa\u00f1a, sino una adecuaci\u00f3n al
proceso de globalizaci\u00f3n. La Argentina conoci\u00f3 as\u00ed una situaci\u00f3n in\u00e9dita. Fue el
liberalismo econ\u00f3mico el que proporcion\u00f3 a un gobierno peronista el contenido de las
pol\u00edticas p\u00fablicas orientadas a la resoluci\u00f3n de la crisis, con la firme decisi\u00f3n de
adaptarse a los cambios de \u00e9poca.
El replanteo de un nuevo pa\u00eds no obedeci\u00f3 tanto a la inspiraci\u00f3n de un preclaro grupo
de hombres pol\u00edticos como a la vulnerabilidad de una sociedad que recibi\u00f3 el impacto
de un peculiar contexto internacional, que fue al mismo tiempo fuente de motivaci\u00f3n y
condicionamiento. Se trat\u00f3, m\u00e1s bien, de una adaptaci\u00f3n a las nuevas exigencias del
mercado internacional para crear condiciones de desarrollo en un sistema integrado de
producci\u00f3n transnacional. El fin de la guerra fr\u00eda hab\u00eda acentuado la tendencia a la
globalizaci\u00f3n de la econom\u00eda y ante un nuevo orden internacional -cada vez m\u00e1s
exigente de estructuras competitivas a nivel de pa\u00edses y de empresas- el crecimiento
depender\u00eda, seg\u00fan el discurso neoliberal, de la capacidad que tuviera la Argentina para
participar en un sistema de acumulaci\u00f3n incontestablemente mundial.
El establishment argentino encontr\u00f3 en el gobierno de Carlos Menem una opci\u00f3n
pragm\u00e1tica frente a la gravedad de la crisis. En tres horizontes simult\u00e1neos se
proyectaron los objetivos del programa neoliberal que instal\u00f3 una econom\u00eda de
mercado: la liberalizaci\u00f3n de la econom\u00eda (apertura comercial y libre circulaci\u00f3n de
capital), la reforma del Estado (privatizaciones de las empresas p\u00fablicas), y la
desregulaci\u00f3n de los mercados (m\u00ednima intervenci\u00f3n econ\u00f3mica del Estado). El
diagn\u00f3stico neoliberal dominante en el mundo desde el comienzo de a\u00f1os ochenta,
representado por el gobierno de Margaret Thatcher en Inglaterra y la administraci\u00f3n del
presidente Reagan en Estados Unidos, adquiri\u00f3 diferentes manifestaciones nacionales.
Sin embargo, con mayor o menor \u00e9nfasis en las argumentaciones, con diferencias
pr\u00e1cticas y conceptuales, existi\u00f3 un com\u00fan denominador en la caracterizaci\u00f3n de la
resoluci\u00f3n de una crisis juzgada como universal: la apertura econ\u00f3mica, las
privatizaciones, las desregulaciones y el equilibrio fiscal.
Una sociedad perpleja observaba el impulso dado por el peronismo -de la mano de
un ejecutivo de la empresa Bunge y Born (N\u00e9stor Rapanelli, designado ministro de
econom\u00eda) y de la alianza con el partido Uni\u00f3n del Centro Democr\u00e1tico, liderado por
Alvaro Alsogaray- a un proyecto de transformaci\u00f3n del Estado intervencionista. El
mismo partido que en la d\u00e9cada del cuarenta hab\u00eda contribuido, enarbolando la bandera
de la soberan\u00eda nacional, a renovar el Estado (convirti\u00e9ndolo en empresario, ampliando
sus funciones y competencias) comenzaba en julio de 1989 a desmantelarlo. El rumbo
elegido estaba se\u00f1alado por las privatizaciones y las desregulaciones. Parad\u00f3jicamente,
el presidente Menem, acompa\u00f1ado por el s\u00edmbolo del antiperonismo (Bunge y Born y la
familia Alsogaray) lider\u00f3 una nueva convergencia pol\u00edtica con el apoyo de los grandes
empresarios, la opini\u00f3n de los economistas liberales, los partidos conservadores, el
sector mayoritario del sindicalismo, la iglesia tradicional y los medios de comunicaci\u00f3n
m\u00e1s importantes. El s\u00edntoma de los nuevos tiempos, reflejado en la desconfianza del
Estado y en el avance de las reglas del mercado, penetraba masivamente en el equipo
gobernante y dejaba inevitablemente sus huellas. Un proceso irreversible hab\u00eda tenido
comienzo en el pa\u00eds.
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En un principio, el cambio de signo del partido gobernante hizo creer a analistas y
observadores en la apertura de un proceso de defraudaci\u00f3n pol\u00edtica en el interior del
peronismo. El cambio brusco de las convicciones presidenciales no encontraba
justificaci\u00f3n en una franja importante de ciudadanos que abri\u00f3 sus esperanzas en la
reactivaci\u00f3n del mercado interno, en el Estado distribucionista y en las promesas
electorales de la \u201crevoluci\u00f3n productiva\u201d. Antes que en la sociedad, el desconcierto y el
fastidio se instal\u00f3 en un amplio sector del justicialismo. Es cierto, el programa electoral
no fue tenido en cuenta, pero adem\u00e1s el gobierno nacional gan\u00f3 elecciones y recogi\u00f3 el
apoyo de una amplia mayor\u00eda de divergentes estratos sociales, a pesar del ajuste
estructural que aplicar\u00e1 poco despu\u00e9s. Se conquistaron m\u00e1s votos por la efectiva
garant\u00eda de la estabilidad monetaria y el equilibrio macroecon\u00f3mico que por la promesa
de la ampliaci\u00f3n del gasto p\u00fablico social.
El presidente Menem construy\u00f3 un nuevo consenso social en torno a las reformas
estructurales y a la salida de la crisis. El apoyo inicial provino de algunos sectores de su
partido y de la derecha conservadora, as\u00ed como tambi\u00e9n de los factores reales de poder.
De manera progresiva fue creciendo la disposici\u00f3n de la sociedad a confiar en las
respuestas del nuevo gobierno. Sin embargo, un sector del justicialismo ofreci\u00f3
resistencia a las anunciadas medidas de ajuste, en cambio el radicalismo, que reun\u00eda la
mayor\u00eda en la c\u00e1mara legislativa hasta el 10 de diciembre de 1989, no obstaculiz\u00f3 la
aprobaci\u00f3n de las leyes de emergencia. Con los cambios econ\u00f3micos en cierne,
comenzaba la segunda fase del proceso de transici\u00f3n, aunque a\u00fan se deb\u00eda completar la
transici\u00f3n pol\u00edtica.
La culminaci\u00f3n de la transici\u00f3n pol\u00edtica
Como se dijo, las tareas inconclusas fueron encaradas por el presidente Menem, en la
segunda fase del proceso de transici\u00f3n. La subordinaci\u00f3n del poder militar al civil era
una condici\u00f3n necesaria para completar el proceso de transici\u00f3n pol\u00edtica. As\u00ed, el
problema pol\u00edtico fue resuelto r\u00e1pidamente mediante un doble juego de indultos. En
primer lugar, los que se conocieron el 7 de octubre de 1989 (que benefici\u00f3 a militares
comprometidos en la violaci\u00f3n de derechos humanos, en las rebeliones durante el
gobierno radical, en la guerra de Malvinas, y a guerrilleros) y, en segundo lugar, los
que se anunciaron el 29 de diciembre de 1990 (que liberaron a los Comandantes y a
otros militares). De esta manera, se cerr\u00f3 el ciclo de las sublevaciones militares y se
clausur\u00f3 la posibilidad de proseguir con los juicios y de mantener en firme las
sentencias condenatorias de los responsables de la violaci\u00f3n de los derechos humanos.
De aqu\u00ed en m\u00e1s sobreviene la tranquilidad en el campo militar. En consecuencia, antes
de resolver la transici\u00f3n econ\u00f3mica, Carlos Menem completa la transici\u00f3n pol\u00edtica.
En cambio, el problema econ\u00f3mico demand\u00f3 un severo proceso de ajuste estructural y
de restructuraci\u00f3n del Estado, medidas que se prolongaron en el tiempo. Aunque la
cuesti\u00f3n econ\u00f3mica fue resuelta con \u00e9xito desde el punto de vista de la estabilidad
monetaria, surgieron, como se ver\u00e1 m\u00e1s adelante, otros problemas derivados de la
pol\u00edtica econ\u00f3mica neoliberal y de un estilo pol\u00edtico poco respetuoso de la divisi\u00f3n de
poderes y de la \u00e9tica p\u00fablica.
Antes de asumir las tareas de gobierno, Carlos Menem consider\u00f3 indispensable la
culminaci\u00f3n del proceso de transici\u00f3n pol\u00edtica, como paso previo para la consolidaci\u00f3n
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de la democracia. En este sentido, defini\u00f3 una clara estrategia conducente a la meta
deseada, en la medida que no se pod\u00eda pensar en consolidar la democracia si no se
completaba el proceso de transici\u00f3n. Se impon\u00eda, sin duda, una reformulaci\u00f3n de las
relaciones entre el poder civil y el militar. La completud o incompletud de la transici\u00f3n
pol\u00edtica depend\u00eda tanto de la instalaci\u00f3n de las instituciones democr\u00e1ticas b\u00e1sicas
(elecciones competitivas, libres y limpias) como del control civil sobre los militares. Sin
esas dos condiciones m\u00ednimas no se puede hablar de una transici\u00f3n democr\u00e1tica
completa.
Para poder explicar la estrategia pol\u00edtica del presidente Menem en esa materia, es
conveniente recordar brevemente la denominada \u201ccuesti\u00f3n militar\u201d, la compleja relaci\u00f3n
entre el poder civil y las Fuerzas Armadas, derivada del primer tramo de la transici\u00f3n
democr\u00e1tica. La cuesti\u00f3n militar presentaba dos frentes de conflicto. En primer lugar,
los juicios y condenas por las violaciones de los derechos humanos cometidas durante la
dictadura de 1976 y, en segundo lugar, las insurrecciones de un sector del Ej\u00e9rcito
producidas durante el per\u00edodo democr\u00e1tico que transcurre entre 1987 y 1988. El
problema militar ahora es doble: mientras se discute los alcances de la sanci\u00f3n a los
responsables por la violaci\u00f3n a los derechos humanos, se debate igualmente acerca de la
responsabilidad de los participantes en las rebeliones carapintadas. Por un lado, los
juicios por el accionar represivo y, por el otro, la responsabilidad por la ruptura de la
cadena de mandos en el Ej\u00e9rcito. En el primer supuesto, las Fuerzas Armadas en su
conjunto se ve\u00edan involucradas y afectadas por el resultado de los juicios. La demanda
de impunidad permanecer\u00e1 como un factor aglutinante y cohesionador de la instituci\u00f3n
militar por encima de los clivajes internos. Hay aqu\u00ed una lealtad corporativa que se
enhebra en torno a esa demanda. En el segundo supuesto, aunque los insurrectos
reivindicaban el accionar represivo de la dictadura y reclamaban una sentencia de
impunidad por lo actuado frente a la subversi\u00f3n, es el Estado Mayor del Ej\u00e9rcito el que
se ve\u00eda principalmente afectado por la ruptura de la cadena de mandos. No obstante, las
sublevaciones inquietaban igualmente al resto del cuerpo militar, por lo que ellas
representaban en una instituci\u00f3n absolutamente vertical y extremadamente jer\u00e1rquica,
donde las \u00f3rdenes no se discuten, s\u00f3lo se acatan. El futuro del Ej\u00e9rcito fue puesto en
peligro por el accionar rebelde de los carapintadas, accionar que abre un campo de
conflicto en el interior de la instituci\u00f3n y genera un enfrentamiento con el Estado Mayor
del Ej\u00e9rcito.
Con la frustrado rebeli\u00f3n militar del 3 de diciembre de 1990 se cerr\u00f3 definitivamente
el ciclo de las sublevaciones carapintadas iniciado en 1987 por un sector disidente del
Ej\u00e9rcito. El conjunto de las Fuerzas Armadas, no enrolado en el episodio rebelde, no
vacil\u00f3 esta vez en reprimir dr\u00e1sticamente. Sobresalen aqu\u00ed algunas diferencias con
respecto a las anteriores insurrecciones. Se trat\u00f3, en primer lugar, de un verdadero
intento de golpe de Estado: los rebeldes contaban con un \u201cestatuto constitucional\u201d de
461 art\u00edculos que inclu\u00eda el organigrama del gobierno, dispon\u00edan de un programa
econ\u00f3mico y contaban con un reducido apoyo civil. En segundo lugar, los sediciosos
pudieron ser reprimidos por las fuerzas leales al gobierno, cuando se ten\u00eda la certeza del
indulto presidencial, lo que marca una importante diferencia con relaci\u00f3n a las tres
insurrecciones que sufri\u00f3 el gobierno radical.
Cuando a\u00fan sonaban los ecos de este alzamiento fueron liberados los ex militares
Jorge Videla, Emilio Massera, Roberto Viola, Ram\u00f3n Camps, Guillermo Suarez Mason
y otros condenados y procesados por cr\u00edmenes de lesa humanidad durante la \u00faltima
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dictadura, junto al ex l\u00edder montonero Mario Firmenich, mediante el indulto
presidencial del 29 de diciembre de 1990.
Sin duda, la decisi\u00f3n del gobierno nacional de indultar a los responsables del r\u00e9gimen
militar de 1976 no puede borrar de la historia ni de la memoria de los argentinos los
acontecimientos que los tuvieron como protagonistas. No obstante, se corre el riesgo de
que los ciudadanos pierdan confianza en los dos pilares b\u00e1sicos del Estado de derecho:
la justicia y la ley. Tampoco fue tenida en cuenta por este acto de realismo pol\u00edtico la
opini\u00f3n contraria de la poblaci\u00f3n al perd\u00f3n presidencial, que levant\u00f3 su voz en las
concentraciones masivas que tuvieron lugar en todo el pa\u00eds, con el fin de condenar la
arbitrariedad de una medida que lesionaba la dignidad humana. Mientras tanto, y como
una burla al decoro de la sociedad, el ex presidente de facto Videla exig\u00eda en un
documento, al d\u00eda siguiente de ser indultado, el \u201cpleno desagravio institucional\u201d para
las Fuerzas Armadas. Dos a\u00f1os m\u00e1s tarde, el presidente Menem reivindicaba
\u201cintegralmente\u201d la lucha de las Fuerzas Armadas contra la subversi\u00f3n.
Con la pol\u00edtica de los indultos, al final de cuatro insurrecciones, qued\u00f3 definitivamente
resuelta la subordinaci\u00f3n de las Fuerzas Armadas al poder civil. El grave problema de
los derechos humanos, as\u00ed como tambi\u00e9n la insubordinaci\u00f3n al poder civil de un sector
del Ej\u00e9rcito, estuvo encerrada en la exasperante tensi\u00f3n entre la justicia y la pol\u00edtica.
Desde la acci\u00f3n del realismo pol\u00edtico del gobierno de Menem la estrategia de los
indultos iba a clausurar la era de la insubordinaci\u00f3n de los militares al poder civil.
Desde este punto de vista, los indultos no fueron vistos como una traici\u00f3n \u00e9tica sino
como un recurso ineludible para completar la transici\u00f3n pol\u00edtica.
En una se\u00f1al del posible cambio hist\u00f3rico de la relaci\u00f3n de las Fuerzas Armadas con la
sociedad, se conoci\u00f3 en el mes de abril de 1995 la autocr\u00edtica del general Mart\u00edn Balza.
A la autocr\u00edtica del ej\u00e9rcito, del 25 de abril, le sigui\u00f3 el mensaje de la armada y el de la
fuerza a\u00e9rea. Sin duda, la que asume el general Balza es la que rompe con un silencio
herm\u00e9tico de a\u00f1os de protecci\u00f3n de los cr\u00edmenes. La palabra del jefe del ej\u00e9rcito que
puso el acento en el reconocimiento de las atrocidades cometidas produce un giro en el
tratamiento del tema de los derechos humanos al romper con las posiciones
tradicionales de las Fuerzas Armadas fijadas en sus documentos y discursos. Dec\u00eda
Balza: 1) el ej\u00e9rcito no enfrenta \u201cdesde la ley plena\u201d al terrorismo; 2) la tortura y el
asesinato fueron m\u00e9todos ileg\u00edtimos de represi\u00f3n utilizados; 3) fue un error la toma del
poder en 1976. Asimismo, toma distancia del principio de obediencia debida, base de la
ley sancionada durante la democracia: \u201cnadie est\u00e1 obligado a cumplir una orden inmoral
o que se aparte de las leyes y reglamentos militares\u201d.
La emergencia y los poderes excepcionales
Carlos Menem asumi\u00f3 el gobierno en medio de una alocada carrera de precios, que
creaba condiciones totalmente dif\u00edciles para el comienzo de cualquier gobernante. Esa
escalada era representativa de la especial situaci\u00f3n en la que se viv\u00eda con las incesantes
remarcaciones de precios. Un fastidio generalizado, por la continuidad de las altas tasas
de inflaci\u00f3n y la incertidumbre que \u00e9sta generaba en el valor de las mercanc\u00edas, se
exteriorizaba en la sociedad. El descontrol de la econom\u00eda y la hiperinflaci\u00f3n hab\u00edan
borrado toda referencia del valor real de la moneda y hab\u00edan recortado sensiblemente el
rol de la autoridad pol\u00edtica, por lo que la estabilidad de la econom\u00eda pas\u00f3 a ser un
objetivo fuertemente deseado en el camino de la resoluci\u00f3n de la crisis.
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En buena medida, el colapso hiperinflacionario de 1989 resumi\u00f3 d\u00e9cadas de alta
inflaci\u00f3n y situaciones de devaluaci\u00f3n permanente vividas por la econom\u00eda argentina.
La devaluaci\u00f3n y la hiperinflaci\u00f3n expresan la p\u00e9rdida de confianza en la moneda. El
descontrol monetario, el colapso fiscal y los estallidos sociales estuvieron en la base de
la declaraci\u00f3n de la situaci\u00f3n de emergencia. En ese contexto, el presidente Menem no
ten\u00eda m\u00e1s alternativa que recuperar la credibilidad de la autoridad p\u00fablica para hacer
frente a los inconvenientes de la ingobernabilidad econ\u00f3mica. Por eso, el gobierno de
crisis que naci\u00f3 en 1989 deb\u00eda resolver dos graves problemas para poder disipar un
escenario de alto riesgo: la debilidad de la autoridad pol\u00edtica y la p\u00e9rdida de legitimidad
de la moneda. La respuesta del presidente Menem ser\u00e1 la exigencia de poderes
excepcionales y la sanci\u00f3n de la ley de convertibilidad.
Las reformas estructurales llevadas adelante por el gobierno justicialista se efectuaron
bajo el signo de la emergencia y ofrecieron una salida a la crisis a trav\u00e9s de la
estabilizaci\u00f3n de la econom\u00eda. En este sentido, la transici\u00f3n econ\u00f3mica fue el paso de
una econom\u00eda dirigida a una econom\u00eda de mercado, que implic\u00f3 un cambio de matriz
econ\u00f3mica. Lo que llev\u00f3 al gobierno a reclamar abiertamente los poderes excepcionales
no fue tanto la alteraci\u00f3n del orden p\u00fablico -ocasionados por los estallidos sociales de
1989- cuanto la urgente necesidad de producir cambios econ\u00f3micos sustanciales. El
Congreso de la Naci\u00f3n mediante la figura de la delegaci\u00f3n legislativa (las leyes de
Emergencia Econ\u00f3mica y Social y de Reforma del Estado de 1989\/1990) transfiri\u00f3
atribuciones y competencias al poder ejecutivo para encarar las innovaciones en la
econom\u00eda y la reforma del Estado. Estos poderes excepcionales, que se unieron a la
pr\u00e1ctica de los decretos de necesidad y urgencia y al veto parcial, ampliaron la esfera de
acci\u00f3n del Presidente y le otorgaron facultades legislativas directas para ejecutar las
reformas propuestas. Estos poderes excepcionales del Presidente fueron incorporados a
la texto constitucional con la reforma de 1994. En definitiva, la fuerte autoridad del
presidente Menem naci\u00f3 de la emergencia hiperinflacionaria de 1989\/1990.
En medio del desorden econ\u00f3mico y financiero, se destruyeron las reglas b\u00e1sicas de la
econom\u00eda, por lo cual la moneda nacional perdi\u00f3 el car\u00e1cter de unidad estable de
referencia y fue reemplazada por el recurso del d\u00f3lar. La crisis de confianza en la
moneda gener\u00f3 el p\u00e1nico financiero y las corridas bancarias y el gran objetivo de
Menem fue restaurar la confianza en la moneda (en base a la paridad peso-d\u00f3lar) y
poner fin, por este medio, al descontrol econ\u00f3mico.
Con la llegada de Domingo Caballo al ministerio de econom\u00eda en 1991, comenz\u00f3 una
nueva etapa en la Argentina con la implementaci\u00f3n de reformas estructurales, por
ejemplo con la sanci\u00f3n de la ley de convertibilidad. Con este r\u00e9gimen se estipul\u00f3 un
sistema monetario con una tasa de cambio fija que estableci\u00f3 la paridad, uno a uno, del
peso con el d\u00f3lar. Se exigi\u00f3 igualmente que el Banco Central mantuviera reservas en
divisas que totalizaran el 100% de la base monetaria interna y se prohibi\u00f3, por ende, la
emisi\u00f3n de moneda sin respaldo en divisas, poni\u00e9ndose fin a una las fuentes abusivas de
financiamiento del Estado. Al mismo tiempo, se erradicaron los mecanismos
indexatorios que por largos a\u00f1os actualizaron los precios. Para algunos autores, la
convertibilidad y la autonom\u00eda del Banco Central formaron parte de aquellas reformas.
Fue necesaria la potencia de la convertibilidad para estabilizar la moneda y los precios,
y as\u00ed ubicar las reformas estructurales en curso en un nuevo r\u00e9gimen de funcionamiento.
20
Al restablecer la confianza en la moneda, la convertibilidad redujo la inflaci\u00f3n y
restaur\u00f3 la estabilidad macroecon\u00f3mica. Una vez que la hiperinflaci\u00f3n fue controlada
desapareci\u00f3 la causa principal del desconcierto, el miedo y el des\u00e1nimo de los
ciudadanos y la estabilidad de la moneda se convirti\u00f3 progresivamente en el nuevo valor
a respetar y defender. El \u00e9xito del plan de convertibilidad fue haber terminado con la
Argentina inflacionaria; en esto reside la reforma estructural. En los casos de p\u00e1nico
financiero y bancario, la estabilidad de la moneda puede ser un medio para contener la
violencia y la descomposici\u00f3n social. Pareciera que ese fue el resultado obtenido con la
ley de convertibilidad de 1991.
Lo que ha demostrado la transici\u00f3n argentina es que la estabilidad de la moneda
contribuyo al proceso de consolidaci\u00f3n de la democracia en la d\u00e9cada del noventa. La
moneda, junto al Estado y la solidaridad, es un elemento de cohesi\u00f3n social, y es fuente
de seguridad. En ese momento, la moneda tuvo claras capacidades institucionalizantes;
fue un pilar de la democracia en la medida que form\u00f3 parte de la integridad del orden
social. Conviene subrayar, que el potencial democratizador se coloca en la estabilidad
de la moneda y no en el supuesto institucionalizante de los mecanismos de mercado. En
la experiencia argentina, despu\u00e9s de un duro proceso de aprendizaje la estabilidad de la
moneda se convirti\u00f3 en el nuevo valor que la sociedad defiende.
Con todo, una vez que se orden\u00f3 la econom\u00eda con el plan de convertibilidad y se
asegur\u00f3 la previsibilidad financiera, surgieron otros desaf\u00edos vinculados al crecimiento
sostenido, la p\u00e9rdida de competitividad comercial, el d\u00e9ficit fiscal y el alto desempleo
que r\u00e1pidamente pusieron de manifiesto los l\u00edmites de la convertibilidad. A principios
de 1995 se hicieron evidentes los aspectos negativos de la convertibilidad, luego de la
crisis mexicana que llev\u00f3 a ese pa\u00eds a abandonar la tasa de cambio fija. Numerosos
autores han se\u00f1alado que el d\u00e9ficit fiscal fue funcional al sostenimiento de la
convertibilidad, y la colocaci\u00f3n de la deuda p\u00fablica externa financi\u00f3 el desequilibrio
fiscal. El rendimiento del plan de convertibilidad en lo relativo al crecimiento dependi\u00f3
de los pr\u00e9stamos externos, por lo que el \u00e9xito inicial de la estabilidad macroecon\u00f3mica
se oscureci\u00f3 por la dificultad de mejorar la competitividad de la econom\u00eda.
La reforma del Estado
Se pueden considerar dos etapas en el proceso de reformas estructurales
implementado por Menem. La primera, que transcurri\u00f3 entre 1989 y 1996, est\u00e1
orientada a obtener el equilibrio de las variables macroecon\u00f3micas, a poner fin al
proteccionismo, a desregular los mercados y reducir el tama\u00f1o del Estado. El sistema de
convertibilidad, las privatizaciones y la caducidad de los reg\u00edmenes de promoci\u00f3n
industrial fueron la expresi\u00f3n m\u00e1s elocuente de las principales reformas estructurales
llevadas a cabo en esa etapa. Entraron en vigencia las denominadas \u201creformas de
primera generaci\u00f3n\u201d. La segunda etapa, comenz\u00f3 en 1996 y finaliz\u00f3 con el mandato de
Menem a fines de 1999. El prop\u00f3sito principal fue el de completar la primera etapa,
concluyendo con las privatizaciones perif\u00e9ricas, la creaci\u00f3n de un fondo de reconversi\u00f3n
laboral para los empleados p\u00fablicos y la concreci\u00f3n de dos reformas de fondo a\u00fan
pendientes: la desregulaci\u00f3n laboral y la desregulaci\u00f3n del sistema de salud. Quedaron,
entonces, pendientes las \u201creformas de segunda generaci\u00f3n\u201d dirigidas a modernizar el
Estado, a mejorar sus capacidades, y aumentar la competitividad del sector privado.<\/p>\n\n\n\n

21
En definitiva, las privatizaciones fueron el eje de la pol\u00edtica neoliberal en Argentina y
la reforma del Estado tuvo un claro sentido fiscal. La tarea del gobierno de Menem se
redujo en este tema a la desestatizaci\u00f3n, a terminar con la propiedad directa del Estado,
a delegar tareas y responsabilidades p\u00fablicas en empresas privadas, sin definir una
pol\u00edtica de privatizaciones que fuera m\u00e1s all\u00e1 de la reducci\u00f3n del d\u00e9ficit fiscal y la
b\u00fasqueda del equilibrio macroecon\u00f3mico. No se trataba s\u00f3lo de la venta de stock de
bienes p\u00fablicos, como el plato fuerte del banquete de las ganancias privadas, sino de
definir un modelo de privatizaciones mediante el cual el Estado impulsara una pol\u00edtica
que convertir\u00eda a las privatizaciones en el elemento esencial de una estrategia de
reforma de largo plazo. En esa estrategia se deber\u00eda haber discernido qu\u00e9 tareas p\u00fablicas
pod\u00edan delegarse con \u00e9xito al sector privado y cu\u00e1les deber\u00eda haber retenido
razonablemente el Estado. Por el contrario, el proceso de privatizaci\u00f3n en Argentina se
destac\u00f3 por su ritmo vertiginoso, su car\u00e1cter integral e indiscriminado, es decir, por la
ausencia de una pol\u00edtica gradualista. En suma, fueron tres las medidas adoptadas en el
proceso de desestatizaci\u00f3n que anim\u00f3 la transici\u00f3n entre un tipo de Estado
intervencionista y otro de corte liberal: 1) la reducci\u00f3n del d\u00e9ficit fiscal;2) el abandono
estatal de funciones productivas y de prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos, 3) la
transferencia de esas funciones y servicios al sector privado, las provincias y los
municipios (salud y educaci\u00f3n). Se comenz\u00f3 a vender r\u00e1pidamente los activos p\u00fablicos
sin la definici\u00f3n de una estrategia de desarrollo y sin un dise\u00f1o de la inserci\u00f3n
competitiva de la econom\u00eda argentina en el mercado mundial, y sin un efectivo control
posprivatizador. Otro rasgo notable de este proceso fue la poca transparencia en la venta
de los activos p\u00fablicos, que gener\u00f3 de inmediato sospechas colectivas de corrupci\u00f3n.
M\u00e1s all\u00e1 del \u00e9xito de la misma, la reforma del Estado se apoy\u00f3 en cuatro soportes
b\u00e1sicos: las privatizaciones (tanto de empresas productivas como de servicios, Somisa,
Petroqu\u00edmica, YPF, Obras Sanitarias, Gas del Estado, Telecomunicaciones,
Ferrocarriles, etc.), las desregulaciones (se busc\u00f3 el libre funcionamiento, entre otros,
del mercado cambiario, del mercado de trabajo, del mercado de capitales, del sistema de
precios, del comercio exterior), la reforma administrativa (la reducci\u00f3n del personal
p\u00fablico, la creaci\u00f3n del Sistema Nacional de la Profesi\u00f3n Administrativa, entre otras
medidas), la descentralizaci\u00f3n de servicios ( se transfiri\u00f3 en 1992 los servicios de salud
y educaci\u00f3n a las provincias y a la municipalidad de Buenos Aires).
\u00bfC\u00f3mo reaccion\u00f3 la sociedad frente al programa de reforma? A pesar de las
oposiciones, en particular de los empleados p\u00fablicos, un clima favorable prim\u00f3 entre los
ciudadanos en el momento de la implementaci\u00f3n de la primera etapa de la reforma del
Estado. El sost\u00e9n principal del proyecto modernizador provino de la fortaleza de un
gobierno que encontr\u00f3 su fuente de autoridad en la memoria de la emergencia
hiperinflacionaria y en una sentida demanda de reorganizaci\u00f3n de la econom\u00eda.
Pocas veces un tema concert\u00f3 tanto la atenci\u00f3n de los medios de comunicaci\u00f3n y
moviliz\u00f3 a la sociedad como el referido a las privatizaciones. Empresarios y
trabajadores, pol\u00edticos y funcionarios, prepararon su artiller\u00eda pesada en contra de uno u
otro de los t\u00e9rminos de la dicotom\u00eda privatizaci\u00f3n-estatizaci\u00f3n, en la que se dividi\u00f3 la
opini\u00f3n nacional. Fueron los gremios estatales, m\u00e1s perjudicados por las medidas, los
que lideraron la resistencia, mientras que el resto del arco sindical tendi\u00f3 a pactar con el
gobierno, lo que condujo a la divisi\u00f3n de la Confederaci\u00f3n General del Trabajo (CGT).
M\u00e1s tarde, en un contexto pol\u00edtico diferente, la CGT se unifico en oposici\u00f3n a la
segunda etapa de la reforma del Estado.
22
El sector mayoritario de la poblaci\u00f3n pareci\u00f3, por ende, inclinado a demandar m\u00e1s
mercado y menos Estado. Diversas encuestas conocidas entre marzo y abril de 1990
daban cuenta de esta tendencia: el consenso privatizador se fue conformando
lentamente. En ese clima, el discurso antidirigista m\u00e1s ortodoxo proclam\u00f3 a la reforma
del Estado como condici\u00f3n \u00fanica de resoluci\u00f3n de la crisis. La sociedad pudo
comprender m\u00e1s tarde, a trav\u00e9s de numerosas y severas experiencias de ajustes, que las
privatizaciones (necesarias en muchos casos) no condujeron por s\u00ed mismas a la
superaci\u00f3n de los problemas econ\u00f3micos. Esto no impidi\u00f3 a la mayor\u00eda de los usuarios
reconocer una mejora en el funcionamiento de los servicios p\u00fablicos.
Una vez finalizada las principales reformas del mercado y del Estado, que
clausuraron el ciclo de la econom\u00eda mixta, se inaugur\u00f3 oficialmente a mediados de 1996
la segunda etapa de reforma del sector p\u00fablico. La intenci\u00f3n del gobierno era terminar
con las grandes privatizaciones que faltaban, con la supresi\u00f3n de los entes residuales,
continuar con la racionalizaci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica, y avanzar con la
desregulaci\u00f3n del mercado laboral y el sistema de salud. Entre una etapa y otra,
reaparecieron \u2013con posterioridad a la crisis financiera mexicana de 1994- la recesi\u00f3n y
el d\u00e9ficit fiscal, cuya repercusi\u00f3n en nuestra econom\u00eda fue duramente percibida con las
medidas de ajuste aplicadas.
Con la idea de completar la segunda etapa de la reforma estatal, el poder legislativo
deleg\u00f3 nuevamente facultades extraordinarias en el ejecutivo para efectuar la
reorganizaci\u00f3n del sector p\u00fablico nacional. Establecido, por tanto, el marco jur\u00eddico
general de la segunda reforma del Estado, el presidente Menem aceler\u00f3 los tiempos, con
el prop\u00f3sito de ingresar en los temas de fondo que estaban pendientes: la reforma
laboral y la desregulaci\u00f3n del sistema de salud (las obras sociales). Esta jugada audaz
provoc\u00f3 un quiebre en la hist\u00f3rica relaci\u00f3n entre las estructuras gremiales y el partido
justicialista, al apuntar al coraz\u00f3n mismo del poder sindical.
La segunda reforma del Estado naci\u00f3 en un contexto pol\u00edtico que presentaba matices
diferentes al que se vivi\u00f3 en 1989. La reforma aliment\u00f3 un conflictivo escenario en el
que los intereses pol\u00edticos y sindicales, que resist\u00edan el cambio, chocaban con las
expectativas de buenos negocios que esperaban los inversores privados. De esta manera,
aunque con vacilaciones, se volc\u00f3 a la oposici\u00f3n el sector sindical que durante a\u00f1os
acompa\u00f1\u00f3 a Menem en sus proyectos. El resultado de ese giro pol\u00edtico fue la unificaci\u00f3n
de la CGT con los sectores contestatarios del sindicalismo y la realizaci\u00f3n de dos paros
nacionales en los meses de agosto y septiembre de 1996. Las tensiones que generaron
estas reformas \u2013que fueron a impactar directamente en el interior del partido peronista\u0002se agravaron por el cuadro recesivo que castigaba a la econom\u00eda y por el aumento del
nivel de desocupaci\u00f3n. En el parlamento, el poder ejecutivo no encontr\u00f3, ni en las
propias filas del peronismo, el \u00e1nimo necesario para dar un curso favorable al proyecto
de flexibilizaci\u00f3n laboral, aunque ya se hab\u00eda avanzado lo suficiente en esta materia.
Las reformas estructurales fueron adoptadas, pero lo que estuvo en cuesti\u00f3n fue la
eficacia de las mismas, la entidad de los resultados -satisfactorios o insatisfactorios- tras
diez a\u00f1os de ajustes permanentes y de sacrificios sociales. El Estado se redujo, los
mercados funcionaron libremente, el programa de privatizaci\u00f3n se cumpli\u00f3 en t\u00e9rminos
generales y la apertura comercial fue absoluta, sin embargo, si se tiene en cuenta el
23
crecimiento relativo, las tasas de desempleo, la injusta distribuci\u00f3n del ingreso y las
desigualdades sociales, los resultados no fueron satisfactorios.
El \u00e9xito principal de la d\u00e9cada de gesti\u00f3n de Carlos Menem fue, sin duda, la
estabilidad macroecon\u00f3mica, que abri\u00f3 paso al control de la inflaci\u00f3n y la estabilidad de
la moneda. Pese a la aprobaci\u00f3n que tuvo la reforma econ\u00f3mica en nuestro pa\u00eds,
especialmente entre 1991 y 1994, con la apertura de la econom\u00eda, las privatizaciones y
las desregulaciones, las pol\u00edticas aplicadas no se encaminaron en la direcci\u00f3n de un
programa de transformaci\u00f3n productiva. La convertibilidad, aunque exitosa
inicialmente, no pudo garantizar por s\u00ed misma el crecimiento. El gobierno de Menem no
pudo cumplir con una de sus grandes metas: el control fiscal. A pesar de la estabilidad
macroecon\u00f3mica y las privatizaciones, los resultados fiscales s\u00f3lo se mantuvieron en
equilibrio durante los primeros a\u00f1os de la convertibilidad. A partir del tercer trimestre
de 1994, y sobre todo despu\u00e9s de la crisis financiera mexicana, resurgi\u00f3 el d\u00e9ficit fiscal
que continu\u00f3 hasta la finalizaci\u00f3n del mandato de Menem en 1999. Los ajustes fiscales
fueron un rasgo permanente de la reconstrucci\u00f3n de la democracia argentina en la
d\u00e9cada menemista. El desempe\u00f1o fiscal en esos diez a\u00f1os fue deficiente, no obstante
los importantes ingresos de las privatizaciones, que sin duda contribuyeron a mantener
el equilibrio de las cuentas p\u00fablica entre 1991 y 1994.
El Pacto de Olivos y la reforma constitucional
El punto de partida de un gobierno puede definir las cualidades o defectos del mismo.
A s\u00f3lo tres meses de haber asumido, Carlos Menem revelaba sus ambiciones
hegem\u00f3nicas y sacaba a luz su estrategia de concentraci\u00f3n del poder. Con un Congreso
condicionado por las urgencias del gobierno ante la gravedad de la crisis, el presidente
Menem defini\u00f3 entre sus objetivos de poder la Corte Suprema y la Constituci\u00f3n
Nacional. Adem\u00e1s de los reclamados poderes de excepci\u00f3n, el Poder Ejecutivo envi\u00f3
un proyecto de ley al Congreso para ampliar de cinco a nueve la composici\u00f3n del Alto
Tribunal. El proyecto amenazaba con la independencia del m\u00e1ximo Tribunal de Justicia
y, por consiguiente, con la seguridad jur\u00eddica de los hombres y bienes del pa\u00eds. Al
mismo tiempo, en el mes de septiembre de 1989 el presidente Menem convocaba a
todos los sectores pol\u00edticos y sociales a encarar un proceso de reforma de la Carta
Magna, proceso que tuvo lugar finalmente en 1994.
El Pacto de Olivos fue el acuerdo pol\u00edtico entre las dos fuerzas mayoritarias de la
Argentina para reformar la Constituci\u00f3n. La iniciativa reformista lanzada por Menem
apenas alcanz\u00f3 el poder, retomada a principios de 1992 con la estabilidad econ\u00f3mica,
cobr\u00f3 fuerza despu\u00e9s de los comicios de octubre de 1993, cuando el justicialismo gan\u00f3
en esa oportunidad las elecciones para diputados nacionales. En una situaci\u00f3n de
debilidad pol\u00edtica, el radicalismo liderado por Ra\u00fal Alfons\u00edn en un cambio de posici\u00f3n
acept\u00f3 discutir la necesidad de la reforma constitucional. De esta manera, el 4 de
noviembre de 1993 se realiz\u00f3 una reuni\u00f3n secreta entre el presidente Carlos Menem y
Ra\u00fal Alfons\u00edn en la que se estableci\u00f3 las bases de la reforma: la reducci\u00f3n del mandato
presidencial a cuatro a\u00f1os y la inclusi\u00f3n de la cl\u00e1usula de reelecci\u00f3n por un s\u00f3lo
per\u00edodo, la designaci\u00f3n de un Jefe de Gabinete o Ministro Coordinador, el
levantamiento de la convocatoria al plebiscito propuesta por el gobierno como una
forma de presi\u00f3n al radicalismo, la creaci\u00f3n de un Consejo de la Magistratura, la
presentaci\u00f3n de un proyecto de reforma com\u00fan. El \u201cacuerdo de dos\u201d, como lo defini\u00f3
Atilio Cador\u00edn en el diario La Naci\u00f3n, dio lugar al Pacto que fue firmado el 14 de
24
noviembre de 1993 en la residencia presidencial de Olivos, lo que le permiti\u00f3 a Menem
acercarse a la codiciada reelecci\u00f3n. El 15 de noviembre por decreto presidencial se
suspendi\u00f3 sin fecha el plebiscito sobre la reforma constitucional, como un paso esencial
en la marcha de las negociaciones. A partir de ese momento comenz\u00f3 a funcionar la
comisi\u00f3n t\u00e9cnica que elabor\u00f3 en detalle los puntos de la reforma.
Tambi\u00e9n fue objeto del Pacto de Olivos la renovaci\u00f3n parcial de los integrantes de la
Corte Suprema. Esa renovaci\u00f3n entr\u00f3 como parte del acuerdo que exigi\u00f3 el radicalismo
para apoyar la reforma de la Constituci\u00f3n. Ante algunas dificultades para llevar adelante
este prop\u00f3sito, los radicales amenazaron con romper el acuerdo de la reforma si no
renunciaban antes del 3 de diciembre por lo menos tres miembros de la Corte Suprema,
conforme al compromiso adquirido por el presidente Menem. Alfons\u00edn necesitaba este
gesto para presentarlo como garant\u00eda del acuerdo en la Convenci\u00f3n Nacional de la uni\u00f3n
c\u00edvica radical. Finalmente, sobrevino el anuncio de los tres alejamientos, lo que le
permiti\u00f3 a Ra\u00fal Alfons\u00edn obtener un amplio respaldo al Pacto de Olivos en la
convenci\u00f3n de su partido, celebrada el 4 de diciembre. El momento culminante lleg\u00f3 el
13 de diciembre de 1993 cuando Menem y Alfons\u00edn firmaron el \u201cAcuerdo para la
Reforma de la Constituci\u00f3n Nacional\u201d, que estableci\u00f3 un N\u00facleo de Coincidencias
B\u00e1sicas que deb\u00eda ser votado sin revisi\u00f3n y de una sola vez por la Asamblea
Constituyente. Por \u00faltimo, la ley declarativa de reforma (24309), que incluy\u00f3 el N\u00facleo
de Coincidencias B\u00e1sicas, se sancion\u00f3 el 29 de diciembre de 1993.<\/p>\n\n\n\n

Un cl\u00e1sico acuerdo entre caudillos fue fundado, m\u00e1s que en la virtud que acompa\u00f1a a
las grandes obras, en las ambiciones de reelecci\u00f3n de Carlos Menem, en las necesidades
pol\u00edticas de Ra\u00fal Alfons\u00edn y en las debilidades pol\u00edticas del partido radical para vetar las
iniciativas reformistas del gobierno nacional. Cuando el primer presidente de la
transici\u00f3n decidi\u00f3 a fines de 1993 acercarse al gobierno de Menem, en un momento en
que su relaci\u00f3n con la opini\u00f3n p\u00fablica se hallaba deteriorada, lo hizo pensando que un
acuerdo entre los dos partidos mayoritarios le podr\u00eda devolver el protagonismo perdido
en los \u00faltimos a\u00f1os, luego de su apresurado alejamiento de la Casa de Gobierno. A
cambio, deb\u00eda facilitar el camino de la reelecci\u00f3n presidencial.
En los hechos, el acuerdo logrado le permiti\u00f3 a Alfons\u00edn ocupar, junto a Menem, el
centro del escenario nacional. En su discurso alegaba la intenci\u00f3n de reubicar y
fortalecer el proceso democr\u00e1tico en la esfera institucional, de la cual a su entender se
alejaba cada vez m\u00e1s el presidente Menem. Pensaba el pacto pol\u00edtico con los peronistas
como un pacto de garant\u00edas que evitar\u00eda las \u201chegemon\u00edas y la perpetuaci\u00f3n\u201d y abrir\u00eda
\u201clos cauces de una democracia avanzada\u201d que modificar\u00eda el car\u00e1cter extremo del
sistema presidencialista argentino. A pesar de estos argumentos aceptaba incorporar en
la Constituci\u00f3n la cl\u00e1usula de la reelecci\u00f3n, aquella que le permiti\u00f3 a Menem gobernar
el pa\u00eds durante diez a\u00f1os, como nadie lo hizo durante el siglo XX. A cambio obten\u00eda la
figura del ballottage, la del Jefe de Gabinete, el Consejo de la Magistratura, el tercer
senador, el mejoramiento de los \u00f3rganos de control, el refer\u00e9ndum. Con estas reformas,
Alfons\u00edn apostaba a superar el bajo nivel de institucionalizaci\u00f3n de la democracia y a
atenuar el r\u00edgido sistema presidencialista.
Con posterioridad a la reforma constitucional y a las elecciones nacionales celebradas
el 14 de mayo de 1995, Carlos Menem vi\u00f3 fortalecido su poder, confirm\u00f3 su liderazgo y
estilo de gobierno decisionista. La reforma de 1994 elimin\u00f3 el Colegio Electoral que fue
sustituido por el voto directo y distrito \u00fanico en el territorio nacional, con un sistema de
doble vuelta. As\u00ed, Menem fue elegido en la primera vuelta con el 49,9 % de los votos
25
positivos, con un porcentaje superior a las elecciones de 1989 y obtuvo mayor\u00eda propia
en ambas c\u00e1maras. Reuni\u00f3 el poder suficiente como para intentar completar la reforma
econ\u00f3mica iniciada en 1989. Su segundo per\u00edodo de gobierno de cuatro a\u00f1os fue
inaugurado el 8 de julio de 1995 y finaliz\u00f3 en diciembre de 1999, cuando lo reemplazo
Fernando De la R\u00faa.
El triunfo categ\u00f3rico de Menem dio lugar a interesantes debates que buscaron explicar
las razones del \u00e9xito de la pol\u00edtica neoliberal, la que era juzgada por segmentos
importantes de la poblaci\u00f3n y por significativas corrientes de opini\u00f3n como contraria a
los intereses nacionales y sociales. Ahora bien, el \u00e9xito electoral no pudo ocultar lo que
era una realidad evidente: la necesidad de mejorar la competitividad de la econom\u00eda. El
plan de Convertibilidad comenzaba a mostrar sus l\u00edmites en la tarea de estabilizaci\u00f3n
macroecon\u00f3mica. Si bien la estabilidad monetaria le hizo ganar elecciones a Menem, el
problema fue -para los propios ciudadanos argentinos- que el plan de Convertibilidad
depend\u00eda del endeudamiento externo. M\u00e1s tarde, una sucesi\u00f3n de hechos financieros
internacionales golpearon igualmente a la econom\u00eda argentina: la crisis en Asia en 1997,
la cesaci\u00f3n de pagos en Rusia en 1998 y la posterior devaluaci\u00f3n del real en Brasil a
comienzos de 1999, que hicieron m\u00e1s dif\u00edcil la sobrevivencia de la Convertibilidad.
Como fue dicho, el Pacto de Olivos que motoriz\u00f3 la reforma constitucional encerraba
en la perspectiva de Carlos Menem un prop\u00f3sito fundamental: levantar la prohibici\u00f3n de
reelecci\u00f3n inmediata del Presidente que estableci\u00f3 la Constituci\u00f3n hist\u00f3rica. La reforma
de esta cl\u00e1usula inhibitoria le permiti\u00f3 concretar sus ambiciones hegem\u00f3nicas y
permanecer diez a\u00f1os en el poder, entre 1989 y 1999. Una vez logrado el objetivo, el
mismo no fue suficiente. Cuando promediaba su segundo mandato, Carlos Menem hizo
conocer su pretensi\u00f3n a un tercer mandato consecutivo, que pod\u00eda ser viabilizado por un
proyecto de reforma de la Constituci\u00f3n de 1994 o por una interpretaci\u00f3n favorable de la
Corte Suprema de Justicia, que le abriera paso a una nueva postulaci\u00f3n. Cualquiera de
estos impulsos hegem\u00f3nicos le hubieran permitido revisar las cl\u00e1usulas que no admiten
la reelecci\u00f3n consecutiva del presidente por m\u00e1s de dos per\u00edodos. Cuando se reform\u00f3 la
Constituci\u00f3n por el art\u00edculo 90 se prohibi\u00f3 la reelecci\u00f3n inmediata al tercer per\u00edodo. Al
mismo tiempo, y para que no hubiera lugar a dudas, se dispuso en la Cl\u00e1usula
Transitoria novena que el mandato del presidente en ejercicio al momento de
sancionarse la reforma (es decir, Carlos Menem) deber\u00e1 ser considerado como primer
per\u00edodo. Esta norma reflejaba el acuerdo contenido en el punto B del N\u00facleo de
Coincidencias que consideraba al actual mandato presidencial (1989-1995) como un
primer per\u00edodo. En suma, las normas constitucionales y los acuerdos previos
establecieron expresamente los l\u00edmites de los derechos del ciudadano Carlos Menem y
la fecha de finalizaci\u00f3n de su segundo y \u00faltimo mandato presidencial consecutivo. El
Estado de derecho, que organiza el funcionamiento del r\u00e9gimen democr\u00e1tico, defini\u00f3
entonces los alcances del poder, su duraci\u00f3n y distribuci\u00f3n.
Decisionismo pol\u00edtico y Estado de derecho<\/p>\n\n\n\n

En diez a\u00f1os de gobierno, el poder menemista oscil\u00f3 entre la estabilidad econ\u00f3mica y
la precariedad institucional. La dependencia pol\u00edtica de la Corte Suprema (para lo cual
logr\u00f3 reunir una \u201cmayor\u00eda autom\u00e1tica\u201d), el debilitamiento de los \u00f3rganos de control del
26
Estado, el menosprecio parlamentario, la corrupci\u00f3n generalizada, el escaso apego al
Estado de derecho, no hicieron m\u00e1s que devaluar una historia ya colmada de deficiencia
institucional. La capacidad de gobernar demostrada en momentos de crisis, cuando
hab\u00eda que acomodarse a las nuevas condiciones del mercado mundial, no estuvo al
servicio de la calidad institucional de la democracia. Es justo reconocer, sin embargo,
que las libertades civiles y la libertad de prensa fueron b\u00e1sicamente respetadas, aunque
se produjeron hechos peri\u00f3dicos que la perturbaron.
Se instal\u00f3 en la d\u00e9cada del noventa un complejo sistema de decisi\u00f3n que reforz\u00f3 la
tradicional autoridad del gobierno en un r\u00e9gimen presidencialista. Conforme a nuestro
sistema constitucional, el poder ejecutivo goza de un poder relativamente concentrado,
que se acent\u00faa en los momentos de crisis por el uso de las medidas de emergencia. Las
reformas estructurales fueron las respuestas a una crisis profunda y a la presi\u00f3n de los
mercados, pero al mismo tiempo activaron la tarea legislativa del ejecutivo y sus
capacidades decisorias, para dejar de lado la idea del \u201cgobierno de las leyes\u201d e imponer
la idea del \u201cgobierno del ejecutivo\u201d. Se abri\u00f3, entonces, un escenario de rivalidades
entre el Ejecutivo, el Congreso y los partidos pol\u00edticos, situaci\u00f3n que puso trabas al
consenso que requiere el normal funcionamiento del poder legislativo, con el fin de
evitar el bloqueo mutuo de las decisiones. Las dificultades de cooperaci\u00f3n, en un
sistema presidencialista como el argentino, se vieron agravadas por las ambiciones
hegem\u00f3nicas de un liderazgo presidencial que puso el centro de su acci\u00f3n en la
reelecci\u00f3n.
En la democracia constitucional argentina, la funci\u00f3n legislativa del Presidente es
considerable y tiene lugar en el interior de un proceso que comienza con el poder de
iniciativa y finaliza con el poder de promulgaci\u00f3n o con el poder de veto (total o
parcial). Esa funci\u00f3n se ampl\u00eda en un pa\u00eds que vive en un estado de emergencia
permanente desde 1989 y en el cual pareciera que s\u00f3lo cabe el gobierno por decreto.
Frente a la emergencia el Estado de derecho cede y se apela al poder por decreto. Las
pretensiones hegem\u00f3nicas ostentadas por el presidente Menem durante su mandato
revelaron una concepci\u00f3n de poder que cuestion\u00f3 la adecuada relaci\u00f3n que deb\u00eda
prevalecer entre democracia y Estado de derecho. Tal concepci\u00f3n pareci\u00f3 desconocer
que las normas de la Constituci\u00f3n ordenan el campo de acci\u00f3n de las voluntades
mayoritarias. La Carta Magna no s\u00f3lo contiene los principios fundamentales del Estado
democr\u00e1tico sino tambi\u00e9n los del Estado de derecho, por eso aqu\u00e9l est\u00e1 determinado y
limitado por \u00e9ste. Esa propuesta reeleccionista puso en contradicci\u00f3n los principios
inherentes a la democracia y al Estado de derecho (el principio de la mayor\u00eda y el
gobierno de la ley) al sostener que la Constituci\u00f3n de 1994 proscrib\u00eda al presidente
Menem, neg\u00e1ndole la posibilidad de postularse a una nueva candidatura, cuando -seg\u00fan
esa propuesta- la mayor\u00eda de los ciudadanos se inclinaba a favor de la misma. Frente a
este conflicto de principios, la voluntad del pueblo deb\u00eda ser respetada. De esta manera,
conforme a esta posici\u00f3n, el derecho no se ajustaba a los deseos de la mayor\u00eda, esto es,
a la democracia. El riesgo evidente fue el sometimiento del derecho a los imperativos de
una pol\u00edtica decisionista.
El estilo pol\u00edtico de Menem abri\u00f3, por ende, una zona de tensi\u00f3n en el sistema
institucional entre dos t\u00e9rminos de una ecuaci\u00f3n que no siempre coinciden: la crisis\u0002que exige una respuesta-, y la norma jur\u00eddica -que busca su aplicaci\u00f3n. Aqu\u00ed, aparece
una tensi\u00f3n no resuelta entre cesarismo y constitucionalismo, entre cesarismo y
parlamentarismo. A pesar de sus pretensiones decisionistas, el Estado de Menem no es
27
un Estado hobbesiano dotado de autoridad absoluta. El problema surgi\u00f3 cuando en esa
configuraci\u00f3n del poder Menem trat\u00f3 de extender en el tiempo sus atribuciones
excepcionales, m\u00e1s all\u00e1 de las causas de la emergencia. Sin duda, la personalizaci\u00f3n del
poder fue un rasgo sobresaliente de su acci\u00f3n de gobierno, que deriv\u00f3 de su capacidad
personal o de su carisma. El renacido debate en torno al decisionismo pol\u00edtico se
explica, en parte, por el universo de una \u00e9poca que puede ser caracterizado por las
transformaciones estructurales de la sociedad y la econom\u00eda, la crisis de la pol\u00edtica y la
reducci\u00f3n del poder del parlamento. Consecuentemente, el \u00f3rgano ejecutivo se ha
transformado -como alguien ha dicho- en Poder Decisivo (en el sentido de
preponderante y no en el sentido schmittiano). En Am\u00e9rica Latina este poder \u201cdecisivo\u201d
se acent\u00faa por la fuerza de dos tradiciones: la presencia de fuertes sistemas
presidencialistas y la generaci\u00f3n de l\u00edderes populistas, que en algunos casos han dado
origen, seg\u00fan ciertas interpretaciones, a \u201cliderazgos de crisis\u201d que dominan la escena
pol\u00edtica (Menem, Fujimori).
Como se ha indicado, si bien la cuesti\u00f3n econ\u00f3mica fue resuelta con relativo \u00e9xito
desde el punto de vista de la estabilidad monetaria y del equilibrio de las principales
variables macroecon\u00f3micas, surgieron otros problemas derivados de la aplicaci\u00f3n de un
programa econ\u00f3mico neoliberal y de un estilo pol\u00edtico poco respetuoso de la divisi\u00f3n
de poderes y de la \u00e9tica de la funci\u00f3n p\u00fablica. La soluci\u00f3n impostergable de estos
problemas se trasladaron al gobierno de la Alianza en 1999. Los logros alcanzados en la
econom\u00eda argentina durante la administraci\u00f3n de Menem no ocultaron los efectos de una
pesada herencia vinculada con su reducida competitividad, el d\u00e9ficit fiscal, la fragilidad
financiera y la baja rentabilidad de importantes sectores, especialmente el de los
productores de bienes transables.
Para avanzar en una conclusi\u00f3n m\u00e1s integral de la d\u00e9cada menemista habr\u00eda que
resaltar un tema central de las sociedades organizadas: la responsabilidad de gobernar.
Un gobierno es responsable, de acuerdo a la \u00e9tica de la responsabilidad de Max Weber,
cuando toma en cuenta las consecuencias previsibles de sus propias decisiones. La
autoridad p\u00fablica deber ser responsable de sus decisiones, y debe medir las
consecuencias de los actos de gobierno que le van a trascender. Por consiguiente, una
pol\u00edtica responsable debe considerar tanto los efectos presentes de sus acciones (que
tienen lugar durante el gobierno que tom\u00f3 la decisi\u00f3n) como sus efectos futuros, sobre
los ciudadanos y las instituciones. Sin duda, la responsabilidad de gobernar, que es una
responsabilidad pol\u00edtica, nace de los errores de la propia gesti\u00f3n, de los errores de las
decisiones adoptadas y, por ende, de las consecuencias que afectar\u00e1n a las generaciones
presentes y futuras. En definitiva, es la responsabilidad que se tiene ante los ciudadanos
despu\u00e9s de la acci\u00f3n y la responsabilidad que se tiene por el cuidado de las instituciones
de la democracia.
En consecuencia, \u00bfel gobierno de Menem no fue responsable de las consecuencias
previsibles de sus decisiones econ\u00f3micas y de las medidas pol\u00edticas que pon\u00edan en
riesgo el funcionamiento normal de las instituciones de la democracia? \u00bfNo hay
responsabilidad gubernamental, acaso, por el financiamiento del Estado mediante el
aumento de la deuda p\u00fablica, que creci\u00f3 en 66.000 millones de d\u00f3lares entre 1991 y
1999, o por el gasto p\u00fablico que se duplic\u00f3 en ocho a\u00f1os, o por los altos niveles de
desocupaci\u00f3n, o por el crecimiento de la pobreza estructural y el surgimiento de nuevos
pobres? Fue una d\u00e9cada en la que se vivi\u00f3 gastando irresponsablemente a cuenta del
aumento de la deuda y del ingreso por las privatizaciones, sin considerar que los
28
problemas se trasladaban hacia el futuro y que otros se deber\u00edan hacer cargo de ellos. Lo
mismo se puede decir de los problemas que surgieron por el desinter\u00e9s en mejorar la
calidad de las instituciones, por la corrupci\u00f3n en la cumbre y por el escaso respeto a la
divisi\u00f3n de poderes.
La administraci\u00f3n de Menem no ofreci\u00f3, por cierto, un perfil de gobierno responsable.
La \u00e9tica del \u00e9xito de la estabilidad econ\u00f3mica no ocult\u00f3 el pragmatismo de Menem, sus
ambiciones hegem\u00f3nicas, la concentraci\u00f3n del poder, ni ocult\u00f3, por ende, la renuncia a
las convicciones y a la \u00e9tica de las intenciones. En esos diez a\u00f1os no se crearon las
condiciones necesarias para construir instituciones previsibles, especialmente en la
esfera econ\u00f3mica, con capacidad para evitar los sobresaltos que se generaron en el
dif\u00edcil entramado de la democracia argentina. Es cierto, no son pocas las imperfecciones
de la democracia argentina. Adem\u00e1s de las desigualdades vergonzantes y la deficiencia
institucional, habr\u00eda que remarcar otro d\u00e9ficit significativo: la falta de modernizaci\u00f3n
pol\u00edtica, tanto a nivel del sistema pol\u00edtico como de los partidos. Como en todo proceso
hist\u00f3rico hubo cierta continuidad del pasado: clientelismo, corrupci\u00f3n, pol\u00edtica de poder,
incompetencia e improvisaci\u00f3n. Pero tambi\u00e9n se produjeron rupturas meritorias con lo
peor del pasado: la cultura pol\u00edtica pretoriana. En t\u00e9rminos generales, las organizaciones
partidarias no se modernizaron con la transici\u00f3n democr\u00e1tica, ni hubo continuidad en el
proceso de renovaci\u00f3n de sus cuadros; m\u00e1s bien se adaptaron a las exigencias del
mercado internacional y la teor\u00eda econ\u00f3mica dominante. Prim\u00f3 una racionalidad
burocr\u00e1tica y adaptable en lugar de una racionalidad creativa. El desprestigio de los
partidos fue creciendo a lo largo de la d\u00e9cada menemista, a pesar de que un sector del
arco partidario, acompa\u00f1ado por la sociedad, busc\u00f3 superar las ambiciones hegem\u00f3nicas
y reeleccionistas.
Pero la construcci\u00f3n de la democracia es siempre un proyecto inconcluso. La etapa que
naci\u00f3 en 1983, como una segunda edad de la democracia, consolid\u00f3 un poder leg\u00edtimo,
que puso fin a una larga historia irrespetuosa de las reglas de procedimiento y de
ilegitimidad pol\u00edtica, estableci\u00f3 un sistema de alternancia y subordin\u00f3 el poder militar al
poder civil. Dec\u00edamos que la democracia se perfecciona. La apuesta a su
perfeccionamiento requiere de la solidez de una l\u00ednea de control de los ciudadanos sobre
los poderes p\u00fablicos y una mejor actuaci\u00f3n de los partidos, la mayor\u00eda de las veces
anquilosados en su viejas formas de organizaci\u00f3n y en ciertas concepciones de la
pol\u00edtica que los aleja de la sociedad. El per\u00edodo que comenz\u00f3 en diciembre de 1989 con
el gobierno de la Alianza presidido por Fernando De la R\u00faa trajo nuevos y dif\u00edciles
desaf\u00edos. El perfeccionamiento del sistema democr\u00e1tico depender\u00e1, en fin, de su
capacidad para aprender del pasado y de las decisiones orientadas al futuro.
Sobre el per\u00edodo 1999-2003
Es dif\u00edcil ser contempor\u00e1neo con nuestra propia \u00e9poca, y entender el significado de un
tiempo presente, de actos que no han concluido, es a\u00fan m\u00e1s dif\u00edcil. La tarea es, por
tanto, complicada y laboriosa en la que no se resuelven sino que se abren problemas, ni
se pueden presentar resultados definitivos. Los acontecimientos pol\u00edticos que
transcurrieron entre el a\u00f1o 1999 y el 2003 fueron vertiginosos y tuvieron un ritmo
constante. En esos pocos a\u00f1os, las renovaciones incesantes en la cosa p\u00fablica volvieron
dif\u00edcil la conceptualizaci\u00f3n del v\u00e9rtigo pol\u00edtico.
29
El triunfo de la Alianza (coalici\u00f3n del radicalismo y el Frepaso) en las elecciones
nacionales del 24 de octubre de 1999 fue percibido por buena parte de la sociedad como
el punto de partida de una renovaci\u00f3n de la pol\u00edtica; el entusiasmo colectivo fue notorio.
No dejaba, adem\u00e1s, de ser gravitante para la afirmaci\u00f3n de la democracia el segundo
caso de alternancia pol\u00edtica que tuvo lugar el 10 de diciembre cuando la Alianza asumi\u00f3
el poder que dejaba el justicialismo. Por primera vez en nuestra historia el peronismo
era apartado del poder mediante una competencia electoral. Sin embargo, los desaf\u00edos
de la Alianza no fueron pocos ni f\u00e1ciles de resolver. Hab\u00eda que superar la activaci\u00f3n
permanente de la l\u00f3gica decisionista del poder ejecutivo del per\u00edodo menemista y
resolver aquellos problemas pendientes que ten\u00edan que ver con la b\u00fasqueda de igualdad
social, con los deseos de seguridad, con la eliminaci\u00f3n de la corrupci\u00f3n y con la calidad
de las instituciones p\u00fablicas, especialmente con aquellas que impart\u00edan justicia.
En ese panorama, un equilibrio de poder se estableci\u00f3 entre las dos grandes fuerzas
pol\u00edticas que actuaron en la coyuntura electoral. Al mismo tiempo que el candidato del
justicialismo, Eduardo Duhalde, fue derrotado en las urnas a nivel nacional, la sociedad
no entregaba todo el poder a la oposici\u00f3n triunfante. En el plano nacional, la Alianza
hab\u00eda obtenido una victoria contundente, pero deb\u00eda gobernar un pa\u00eds con las principales
provincias (Buenos Aires, Santa Fe, C\u00f3rdoba) en manos del peronismo. Si a ello se le
sumaba el control del Senado por el peronismo y una Corte Suprema integrada por una
\u201cmayor\u00eda autom\u00e1tica\u201d, era evidente que el partido justicialista conservaba una buena
cuota de poder.
R\u00e1pidamente se hicieron visibles las diferencias existentes en el seno de la propia
coalici\u00f3n pol\u00edtica, entre radicales y frepasitas, y en el seno de la Uni\u00f3n C\u00edvica Radical,
entre el sector que dominaba la estructura partidaria y el que ocupaba las principales
funciones gubernamentales. En t\u00e9rminos pol\u00edticos, la Alianza no pod\u00eda mejorar su
capacidad de gobierno ni definir un rumbo cierto. En materia econ\u00f3mica, el pa\u00eds no
pod\u00eda superar los problemas generados por el proceso recesivo que hab\u00eda comenzado en
1998, mientras se decid\u00eda mantener a rajatabla el plan de convertibilidad. Es cierto que
la estabilidad de la moneda se hab\u00eda convertido en el nuevo valor que la sociedad
defend\u00eda. La experiencia inflacionaria de 1989 hab\u00eda ense\u00f1ado que cuando se desordena
la econom\u00eda y la moneda pierde su valor, se agita la convivencia pac\u00edfica de la sociedad,
se desajustan las reglas del juego pol\u00edtico civilizado y se pone en evidencia la amenaza
de inestabilidad sist\u00e9mica. Lo que hubo fue la ausencia de una estrategia de desarrollo
coherente para mejorar la econom\u00eda a largo plazo, que fuera m\u00e1s all\u00e1 de los imperativos
de estabilidad y ajuste a corto plazo. Sin un proyecto de desarrollo no se pod\u00eda
convalidar la convertibilidad. Sin duda, no alcanzaba con la estabilidad de la moneda,
aunque ella fuera la principal conquista de la d\u00e9cada del noventa. Era evidente que el
crecimiento econ\u00f3mico no pod\u00eda ser el resultado directo de un r\u00e9gimen cambiario.
Dos hechos significativos se\u00f1alaron la crisis profunda de la coalici\u00f3n gobernante y el
fracaso de la pol\u00edtica econ\u00f3mica del gobierno: la renuncia del vicepresidente Chacho
\u00c1lvarez y la incorporaci\u00f3n al gabinete de Domingo Cavallo como ministro de
econom\u00eda.
Chacho \u00c1lvarez renunci\u00f3 a la Vicepresidencia de la Naci\u00f3n en octubre de 2000, diez
meses despu\u00e9s de haber asumido al cargo por las denuncias de sobornos contra
senadores nacionales del peronismo y radicalismo que habr\u00edan incurrido en ese delito
para aprobar la ley de reforma laboral. La denuncia de corrupci\u00f3n que conmocion\u00f3 a la
opini\u00f3n p\u00fablica y sacudi\u00f3 a las estructuras partidarias termin\u00f3 en el enfrentamiento de
30
\u00c1lvarez con De la R\u00faa, ante la resistencia del Presidente en llevar a fondo una
investigaci\u00f3n.
La designaci\u00f3n de Cavallo en el ministerio de econom\u00eda se concret\u00f3 en marzo de 2001.
Con un nuevo perfil, Cavallo propon\u00eda algunas innovaciones para sortear la crisis
financiera en curso y poder crecer. Su programa econ\u00f3mico, que incluy\u00f3 en distintos
momentos el plan de competitividad, la convertibilidad ampliada, el \u201cmegacanje\u201d, el
d\u00e9ficit cero, result\u00f3 insuficiente para frenar la debacle y evitar las corridas sobre los
dep\u00f3sitos bancarios. El destino del gobierno de la Alianza comenzaba a definirse.
Con el derrumbe del plan de convertibilidad y la renuncia del presidente De la R\u00faa, el
20 de diciembre de 2001, se abri\u00f3 un per\u00edodo marcado por la inestabilidad institucional
y la devaluaci\u00f3n de la moneda nacional. Los des\u00f3rdenes social y monetario se instalaron
nuevamente. Los estallidos sociales, con los saqueos a supermercados, reaparecieron en
diciembre de 2001 al final del gobierno de la Alianza y continuaron en los primeros
meses de 2002. En una situaci\u00f3n de conmoci\u00f3n profunda, el que reaccion\u00f3 con
vehemencia fue el cuerpo social completo y detr\u00e1s de esa reacci\u00f3n colectiva se
encontraba agazapada la violencia. Con la violencia apareci\u00f3 una amenaza real que
atraves\u00f3 al conjunto de las instituciones p\u00fablicas y privadas. En efecto, el cansancio y la
irritaci\u00f3n de una sociedad agotada, que atravesaba por el valle de l\u00e1grimas de los ajustes
desde hace varias d\u00e9cadas, sac\u00f3 violentamente a luz la desesperanza y el descontento.
De una coalici\u00f3n electoral exitosa, la Alianza no pudo convertirse en una coalici\u00f3n
gobernante estable y competente. En poco tiempo, esa coalici\u00f3n pol\u00edtica se fue
resquebrajando, mostr\u00f3 su impotencia, su fragmentaci\u00f3n, su impericia en muchos
terrenos, sobre todo despu\u00e9s de la renuncia de \u00c1lvarez hasta llegar al final tr\u00e1gico de De
la R\u00faa. La decepci\u00f3n colectiva por el fracaso fue enorme, por las expectativas
frustradas, por el desenga\u00f1o.
Despu\u00e9s de la renuncia del presidente De la R\u00faa, la crisis argentina inici\u00f3 una nueva
p\u00e1gina en su larga historia. Un gran escenario de protesta reuni\u00f3 el reclamo de los
excluidos y el cacerolazo de la clase media en defensa de su derecho de propiedad. Los
habitantes del centro y la periferia, motivados por intereses diferentes, quebraron la
resentida relaci\u00f3n entre representantes y representados. La ira enardeci\u00f3 tanto a los
ciudadanos que los dirigentes pol\u00edticos no pod\u00edan circular libremente por las calles ni
asistir a lugares p\u00fablicos sin temor a ser agredidos o repudiados, mientras el Congreso
de la Naci\u00f3n permaneci\u00f3 vallado durante un buen tiempo. La reacci\u00f3n de los ciudadanos
golpeando cacerolas, la convocatoria de las asambleas vecinales y la protesta de los
piqueteros fue una visible demostraci\u00f3n del hundimiento del sistema de representaci\u00f3n.
La consigna \u201cque se vayan todos\u201d, coreada masivamente en las calles, fue el s\u00edmbolo de
la indignaci\u00f3n y la negativa a entablar una conversaci\u00f3n, que se consideraba ya agotada,
con los dirigentes tradicionales.
En el mes de diciembre de 2001, numerosas normas de emergencia elaboradas por
Cavallo fijaron fuertes restricciones a la extracci\u00f3n de dinero en efectivo (el
denominado \u201ccorralito\u201d) que pusieron en suspenso el derecho de propiedad, al impedir
que los depositantes dispusieran libremente de ese patrimonio. M\u00e1s tarde, en base a la
ley de emergencia p\u00fablica y reforma del r\u00e9gimen cambiario de enero de 2002, el
gobierno del presidente Duhalde continu\u00f3 profundizando las restricciones al r\u00e9gimen
bancario y cambiario, sin el debido respeto al derecho de propiedad garantizado por la
31
Constituci\u00f3n Nacional. Ante esta situaci\u00f3n de inseguridad jur\u00eddica, los ciudadanos se
encontraron en un estado de total indefensi\u00f3n, lo que abri\u00f3 el camino de la justicia. En
definitiva, por la emergencia econ\u00f3mica, la suerte del derecho de propiedad y la
seguridad de los contratos qued\u00f3 librado a la decisi\u00f3n de los gobernantes de turno, a
pesar de que toda norma de excepci\u00f3n encuentra sus l\u00edmites en la Constituci\u00f3n.
Ninguna legislaci\u00f3n de emergencia puede suprimir derechos constitucionales. De esta
manera, se afectaba el Estado de derecho.
Un terremoto pol\u00edtico y social pareci\u00f3 arrastrar a la Argentina hacia el abismo entre el
diciembre tr\u00e1gico y los primeros meses de 2002: el pa\u00eds tuvo cinco presidentes en 15
d\u00edas (De la R\u00faa, Puerta, Rodr\u00edguez S\u00e1a, Cama\u00f1o, Duhalde). En un manejo desesperado
y err\u00e1tico de la crisis que comenz\u00f3 con Domingo Cavallo cuando se congelaron los
d\u00f3lares de los bancos y se destruy\u00f3 la riqueza de los ahorristas y continu\u00f3 con el default
de la deuda p\u00fablica declarado por el presidente Rodr\u00edguez S\u00e1a pasando por la
devaluaci\u00f3n y pesificaci\u00f3n forzada del presidente Duhualde, se gener\u00f3 una crisis de
confianza de proporciones desconocidas, que se extendi\u00f3 a la moneda, al sistema
financiero, hasta desembocar en una notable ca\u00edda de la actividad econ\u00f3mica.
Esta fue un momento dram\u00e1tico de la realidad de un pa\u00eds cuya clase gobernante en
medio del desorden y las presiones devalu\u00f3 la moneda, para mejorar la competitividad
de la econom\u00eda, sin estar preparada para hacerse cargo de una decisi\u00f3n que har\u00eda correr
serios riesgos a la sociedad (fuerte ca\u00edda del salario real, aumento de la pobreza y la
exclusi\u00f3n social). La responsabilidad pol\u00edtica de los dirigentes reside tambi\u00e9n en la
precauci\u00f3n de no generar cambios profundos cuando sobrevuela el desorden y se duda
sobre el rumbo que se propone seguir.<\/p>\n\n\n\n

De nuevo se puso en peligro la moneda nacional. Entre un peso depreciado y la
codiciada moneda norteamericana se ubic\u00f3 una tercera moneda con los bonos
provinciales y las Letras de Cancelaci\u00f3n de Obligaciones Provinciales (LECOP), que
circul\u00f3 por todo el pa\u00eds a ra\u00edz de la recesi\u00f3n, la escasez del cr\u00e9dito y la falta de
circulante, llenando de incertidumbre y molestia a sus obligados poseedores que no
ignoraban que el respaldo de esos t\u00edtulos radicaba en la solvencia del emisor, es decir,
en el Estado nacional y los Estados provinciales que reconocieron sus insolvencias. En
el mismo escenario, la gravedad de los hechos hizo florecer una econom\u00eda paralela con
los centros de trueques, verdaderos mercados informales que configuraron una
econom\u00eda natural de cambio (hubo intercambio sin dinero) que contrast\u00f3 con la
econom\u00eda monetaria.
En una situaci\u00f3n de conmoci\u00f3n profunda como la que se vivi\u00f3 a partir de diciembre de
2001, Eduardo Duhalde, designado presidente de la Naci\u00f3n por la Asamblea Legislativa
el 1\u00ba de enero de 2002, propuso la discusi\u00f3n de un amplio pacto de reforma pol\u00edtica que
apostaba a una renovaci\u00f3n de las instituciones p\u00fablicas y las pr\u00e1cticas partidarias. En
momentos muy decisivos para el ordenamiento de la Argentina, convoc\u00f3 a todos los
sectores al di\u00e1logo social para enfrentar el derrumbe del pa\u00eds, tras una propuesta que fue
denominada Di\u00e1logo Argentino. La propuesta fue efectuada junto con la Iglesia Cat\u00f3lica
y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), y en las reuniones
participaron entidades empresariales y asociaciones sindicales, organizaciones no
gubernamentales y fuerzas pol\u00edticas. Finalmente, la Argentina se fue estabilizando
progresivamente y sin duda result\u00f3 una ayuda valiosa la pol\u00edtica acertada del ministro
de econom\u00eda Roberto Lavagna. El final de la recesi\u00f3n econ\u00f3mica y una situaci\u00f3n
32
internacional favorable crearon el clima propicio para retomar el camino de la
estabilidad.
El presidente Duhualde decidi\u00f3 acortar la duraci\u00f3n del mandato otorgado por la
Asamblea Legislativa para completar el per\u00edodo presidencial vacante dejado por De la
R\u00faa, que venc\u00eda el 10 de diciembre de 2001, presionado por la represi\u00f3n a una marcha
piquetera que caus\u00f3 dos v\u00edctimas en el mes de junio de 2002. Las elecciones nacionales
fueron convocadas para el 27 de abril de 2003 con entrega del poder el d\u00eda 25 de mayo.
Ante la inminencia del proceso eleccionario, la pelea pol\u00edtica entre duhaldistas y
menemistas que en un momento hab\u00eda quedado en manos de la justicia, se resolvi\u00f3
cuando el congreso del partido peronista, dominado por los partidarios de Duhalde,
suspendi\u00f3 a fines de enero las elecciones internas del 23 de febrero de 2003 y aprob\u00f3 un
sistema de \u201cneolema\u201d que habilitaba a Kirchner, Menem y Rodr\u00edguez S\u00e1a a representar
el justicialismo en las elecciones presidenciales. Envuelto en una crisis de liderazgo, el
partido justicialista traslad\u00f3 sus propias disputas internas y contradicciones a las
instituciones republicanas y al sistema pol\u00edtico, arrojando incertidumbre a la
convocatoria a elecciones nacionales. Con el sistema de \u201cneolema\u201d, la estrategia de
Duhalde busc\u00f3 atraer al electorado no peronista para derrotar a Menem, ya sea en la
primera o en la segunda vuelta. Una h\u00e1bil jugada que redujo el sistema pol\u00edtico a la
interna peronista.
Con las elecciones nacionales de octubre de 2001 se abri\u00f3 un per\u00edodo de impugnaci\u00f3n
de la pol\u00edtica, de car\u00e1cter in\u00e9dito, que se ha interrumpido con las elecciones
presidenciales del 27 de abril de 2003, sin que se pueda afirmar que se ha cancelado. Ha
desaparecido, es cierto, la irritaci\u00f3n de los ciudadanos y se percibe una actitud
expectante en la sociedad, bajo el gobierno del presidente Kirchner, en el marco de un
proceso de disgregaci\u00f3n del sistema de partidos. El per\u00edodo comenz\u00f3 con el malestar de
los ciudadanos (que reconoce, sin embargo, una historia m\u00e1s antigua) que se reflej\u00f3 en
las urnas el 14 de octubre, dos meses antes de la renuncia de De la R\u00faa, que dio como
resultado una cifra elevad\u00edsima entre el voto negativo y la abstenci\u00f3n que alcanz\u00f3 al
42,67% del padr\u00f3n electoral. Este desatendido llamado de atenci\u00f3n de una sociedad
agotada tuvo su continuidad, a trav\u00e9s de otras manifestaciones, en el colapso
institucional del mes de diciembre de 2001 que deriv\u00f3 en el fracaso del gobierno de la
Alianza. Ese movimiento de impugnaci\u00f3n, que sac\u00f3 a luz la crispaci\u00f3n de una sociedad
cansada, produjo cambios profundos en la vida pol\u00edtica, por momento brutales, que
afectaron la relaci\u00f3n de los ciudadanos con las instituciones. No obstante, la renovaci\u00f3n
pol\u00edtica tan aclamada no se realiz\u00f3, y al final de ese proceso se quedaron todos. El largo
calendario electoral del a\u00f1o 2003 no hizo m\u00e1s que revalidar los t\u00edtulos de aquella
dirigencia pol\u00edtica que participaba del poder entre fines de 2001 y principios de 2002.
En efecto, a pesar que el sistema de representaci\u00f3n ha sido sentado en el banquillo de
los acusados, la legitimidad electoral no ha sido cancelada a juzgar por el incesante
desarrollo de las pruebas comiciales. El ciclo electoral que comenz\u00f3 con las elecciones
en Santiago del Estero en el 2002 y continu\u00f3 en el pa\u00eds en el 2003 as\u00ed lo demuestra.
N\u00e9stor Kirchner lleg\u00f3 al gobierno con un escaso 22% de los votos que fueron
aportados en su mayor\u00eda por el peronismo bonaerense, situaci\u00f3n que convirti\u00f3 a
Duhalde en el \u201cgran elector\u201d. Lleg\u00f3, pues, acompa\u00f1ado por s\u00f3lo una de las tres
fracciones en la que se dividi\u00f3 el peronismo en la contienda electoral del 27 de abril, sin
ejercer el liderazgo de su partido, sin mayor\u00eda parlamentaria propia, y con los
33
gobernadores ejerciendo su poder en la estructura justicialista. De ah\u00ed, la imperiosa
necesidad por restablecer la plena autoridad presidencial, sin lo cual no pod\u00eda organizar
su propia capacidad de gobierno. El resultado fue la instauraci\u00f3n de una democracia
basada en la opini\u00f3n p\u00fablica, a tono con los cambios de \u00e9poca. La duda es saber si esto
es suficiente como para construir un poder consistente y, al mismo tiempo, aut\u00f3nomo
del partido justicialista.
El 25 de mayo el nuevo presidente inaugur\u00f3 un estilo de gobierno personalista que
sorprendi\u00f3 y cautiv\u00f3 con rapidez a la mayor\u00eda de la opini\u00f3n p\u00fablica, tan pronto como
pudo recuperar con un lenguaje simple viejas im\u00e1genes cargadas de demandas y
aspiraciones postergadas. Se sabe que en un estilo pol\u00edtico personalista no se puede
opacar ni contradecir la figura del l\u00edder. El estilo de gobierno de Kirchner es una
renovada demostraci\u00f3n de que la pol\u00edtica es un saber arquitect\u00f3nico, que el poder es
algo que se construye.
La opci\u00f3n de Kirchner fue clara desde el primer momento. En lugar de constituir un
gobierno de coalici\u00f3n, dada su baja legitimidad electoral, se inclin\u00f3 por formar un
gabinete representativo del espacio electoral que lo llev\u00f3 al triunfo y por recostarse en la
propia fuerza que le da el ejercicio de la autoridad presidencial. Con un estilo marcado
por las decisiones r\u00e1pidas y reservadas anunci\u00f3 el comienzo de una era de renovaci\u00f3n
pol\u00edtica y de mejora en la calidad de las instituciones democr\u00e1ticas, que dejar\u00eda atr\u00e1s la
era menemista de corrupci\u00f3n pol\u00edtica y de grandes negociados con los intereses
corporativos. El poder que se construye desde ese discurso se despliega en una red de
relaciones simb\u00f3licas que va acompa\u00f1ado de firmes decisiones pol\u00edticas. El poder
presidencial de Kirchner como todo poder produce efectos y se reviste de s\u00edmbolos y
gestos que se encaminan a la obtenci\u00f3n de determinados bienes, que generan amplias
aceptaciones subjetivas. El poder pol\u00edtico tiene siempre un componente subjetivo, de
personalizaci\u00f3n, su realidad no se reduce a la coacci\u00f3n y a la ley. Las decisiones
inesperadas que conquistaron adhesiones se tomaron en el campo de la pol\u00edtica, la \u00e9tica
y los derechos humanos, abriendo un horizonte de esperanza en un amplio sector que
restaura la confianza social en el liderazgo presidencial y en las posibilidades de
cambio. Por cierto, la pregunta es si ese poder presidencial ser\u00e1 una fuerza real
suficiente como para llevar a cabo transformaciones de \u00edndole econ\u00f3mica y social, en
un sistema que ha funcionado durante mucho tiempo con otros h\u00e1bitos y pr\u00e1cticas, y
que cuenta con actores muy poderosos.<\/p>\n\n\n\n

Aunque es muy pronto todav\u00eda para fijar juicios definitivos sobre un gobierno que
reci\u00e9n comienza, interesa sin embargo presentar algunas dudas e interrogantes sobre el
desarrollo futuro de este estilo de gobierno. La cultura pol\u00edtica de los argentinos ha
oscilado entre la legitimidad populista y la legitimidad constitucional. La caracter\u00edstica
que tiene esa primera forma es que al apoyarse casi exclusivamente en la legitimidad de
origen descuida los principios inherentes al Estado de derecho. Es, por cierto, un modo
de legitimaci\u00f3n que est\u00e1 m\u00e1s interesado en saber qui\u00e9n es el titular del poder, elegido
por sufragio universal, que conocer el contenido y los l\u00edmites de ese poder, que debe
garantizar los derechos individuales y las libertades p\u00fablicas. Por supuesto, ese modo de
legitimaci\u00f3n est\u00e1 asociado con las tradiciones de pensamiento, con las pr\u00e1cticas
pol\u00edticas y con la producci\u00f3n de sentidos de la sociedad argentina. Para una concepci\u00f3n
semejante, el esp\u00edritu de la democracia y el poder leg\u00edtimo pasa m\u00e1s por el dominio de
los hombres y la aplicaci\u00f3n de la regla de mayor\u00eda que por un poder ejercido de acuerdo
con una Constituci\u00f3n que fija atribuciones y competencias, establece procedimientos,
34
define derechos y libertades, con el fin de preservar el Estado de derecho, y as\u00ed evitar
los abusos y arbitrariedades que puedan sufrir los ciudadanos. Cabe esperar del
presidente Kirchner la reafirmaci\u00f3n permanente del principio de legitimidad
constitucional como la manera m\u00e1s eficiente de mejorar la calidad institucional de la
democracia.
35
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